В соответствии со статьей 1² Закона Российской Федерации «О недрах», недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. При этом, согласно норм этой статьи, участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

В отношении недр, находящихся в государственной собственности, государство выступает как собственник и как суверен. Как собственнику, государству принадлежат правомочия владения, пользования и распоряжения недрами. Учитывая, что недра, как объект управления, обладают значительной социально-экономической значимостью, государство - собственник недр также «предоставляет и перераспределяет» [1] участки недр.

Распоряжение недрами, как одно из правомочий собственника, представляет собой юридически обеспеченную возможность определить судьбу недр путем совершения юридических актов в отношении данного объекта собственности.

Согласно статьи 2 Закона «О недрах», государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Эта норма корреспондирует с нормами Федеральных законов «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и «О континентальном шельфе Российской Федерации».

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

В соответствии с частью первой статьи 36 Закона «О недрах», государственное управление отношениями недропользования осуществляется Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральным органом управления государственным фондом недр и органами государственного горного надзора. При этом предоставление, реализация и прекращение права пользования недрами, как функции управления, базируются на властных полномочиях государства, проистекающих из административного права, вследствие объективации воли государства в лице государственных органов, в правовом акте. Происходит перевод абстрактных правовых конструкций в конкретные правоотношения, то есть индивидуализация правовых норм в условиях конкретной управленческой ситуации. В зависимости от такой ситуации используются как императивные, так и диспозитивные методы.

Далее, как суверен, государство имеет исключительное, монопольное право на законодательство и юрисдикцию внутри страны в пределах всей государственной территории [2]. Кроме этого, как суверен, государство «определяет обязанности хозяйствующих субъектов по сдаче государству продукции и налогов» [1]

Осуществляя верховенство, государство издает соответствующие правовые акты, регулирующие отношения, объектом которых являются как сами недра, так и права пользования недрами. При этом на основании части второй статьи 1² Закона «О недрах» права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. В этих правовых актах выражается как воля суверена, так и воля собственника.

По мнению авторов настоящей работы, государство как суверен, выступая в защиту публичных интересов, применяет, по отношению предоставления в пользование и прекращения права пользования участками недр, дискреционное право (т.е. свободу действий в рамках закона) с помощью административно-правового механизма регулирования отношений недропользования. При этом нормы административного права, императивно регулирующие потенциал функционирования исполнительной власти, призваны обеспечить, прежде всего, публичный интерес.

Действительно, согласно части первой статьи 35 Закона «О недрах», основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации. При этом государство, как носитель публичной власти, в процессе регулирования отношений, объектом которых являются недра, «исходит из необходимости, с одной стороны, создания благоприятных экономических условий для развития горной промышленности, а с другой – минимизация ущерба, наносимого горным производством окружающей среде» [3], частичным ограничением свободы предпринимательской деятельности. Или другими словами, необходимо учитывать баланс в отношениях государства – собственника недр и суверена с организационно независимыми субъектами предпринимательской деятельности – пользователями участками недр.

По мнению авторов, предоставление и прекращение права пользования недрами правомерно рассматривать как волеизъявление государства в лице его уполномоченных органов, которые выполняют по отношению к другим лицам контрольные, управленческие или основанные на ином властном подчинении функции.

В Российской Федерации, как справедливо указано в научной литературе [4], «система государственной собственности имеет некоторые преимущества, поскольку она наделяет государство как защитника общих интересов правом устанавливать универсальные и общепризнанные правила пользования недрами на своей территории. Система государственной собственности позволяет государству, как собственнику недр, легко вмешиваться в отношения по недропользованию».

И так, общественные отношения, возникающие при предоставлении и прекращении права пользования недрами, представляют собой самостоятельные отношения, а система правовых норм, которая регулирует такие отношения, являются самостоятельными правовыми институтами. В связи с этим, целесообразно выделить в Законе «О недрах» специальный раздел, в котором будут указаны нормы, регулирующие предоставление и прекращение права пользования недрами.

1. Практика применения норм, регулирующих отношения по предоставлению и прекращению права пользования недрами, указывает на то, что во многих случаях, такое регулирование не достигает своих целей из-за того, что отсутствуют стимулы к рациональному использованию и охране недр субъектами предпринимательской деятельности. При этом государство, как суверен, ограничивает себя в полномочиях устанавливать такие стимулы отсутствием соответствующих диспозитивных норм.

Нормы, регулирующие отношения, возникающие в процессе пользования недрами, призваны, с одной стороны, обеспечить публичный интерес, с другой стороны – «гарантировать удовлетворение частных интересов в их единичном и концентрированном (усредненном) выражении» [5].

2. В части первой статьи 11 Закона Российской Федерации «О недрах» указано, что предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. При этом из приведенной нормы не очевидно, что разрешительный порядок представляет собой один из принципов недропользования.

3. Недостаточно используются методы, основанные на началах диспозитивности, т.е. предоставления недропользователю возможности выбора (без прямых предписаний и запретов) образа действий в рамках условий, предусмотренных законодательством.

4. В соответствии с пунктом 3 статьи 101 Закона «О недрах», основаниями возникновения права пользования участками недр является решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр:

• в целях геологического изучения недр, за исключением участков недр федерального значения;
• при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению такого участка, за исключением участка недр федерального значения, на котором геологическое изучение проводилось в соответствии с государственным контрактом;
• для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;
• для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
• для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления;
• для образования особо охраняемых геологических объектов.

Основанием получения права пользования перечисленными участками недр является, де-факто, совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр и органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Очевидно, что прекращение права пользования недрами также должно осуществляться на основании совместного решения. При этом практика показала, что в случае лишения федеральным органом управления государственным фондом недр по тем или иным причинам недропользователя этого права, такое решение принять, как правило, невозможно из-за противодействия со стороны органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Такое противодействие обосновывается тем, что горные предприятия, являются, в основном, градообразующими. Поэтому, в случае их закрытия в регионе создается нестабильная социальная обстановка. Кроме того, в некоторых субъектах Российской Федерации доходы от недропользования являются единственным поступлением в их бюджет. В результате практически в каждом случае принятие решения о прекращении права пользования недрами сопровождается судебными разбирательствами между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации.

5. Законодательство о недрах не учитывает особенностей функционирования горных предприятий.

Выводы

1. По мнению авторов, соотношение публичных и частных интересов при регулировании отношений, связанных с предоставлением и прекращением права пользования недрами, требует тщательного выбора адекватных правовых способов, а также сочетания дозволений и запретов, способных отразить консенсуальную составляющую этих интересов.

2. Как справедливо указано в научной литературе, основные принципы недропользования, среди которых ведущее место занимают «…общий разрешительный порядок предоставления прав недропользования и, соответственно, сохранение административно-правовых отношений с недропользователем …» [6] должны быть сохранены. По-видимому, в Законе Российской Федерации «О недрах» необходимо изложить эти принципы.

3. При регулировании отношений, связанных с прекращением права пользования недрами, следует предусмотреть выбор варианта поведения недропользователя с возможностью перехода на иной режим недропользования.

4. В нормах, устанавливающих компетенцию федерального органа управления государственным фондом недр и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования, а также устанавливающих порядок прекращения права пользования недрами, следует установить в каких случаях, какой из указанных органов принимает решение о прекращении этого права, включая порядок такого прекращения.

5. Специфику функционирования горных предприятий необходимо учитывать при дальнейшем совершенствовании законодательства о недрах. Эта специфика связана с пользованием недрами как процесса хозяйственной деятельности, сопряженной с повышенным экологическим риском и угрозой безопасности людей, а также и как деятельности, связанной с использованием государственной собственности.