viagra super force

+7(495) 123-XXXX  г. Москва

Выпуски журналов

  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал

        В.П. Орлов, (Член Совета Федерации ФС РФ, Председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды)

 

 

 

В.П. Орлов

Различное видение одних и тех же проблем недропользования, с одной стороны, Правительством РФ, а с другой – горно-геологическим сообществом страны обусловлено отсутствием системного анализа законоприменительной практики и объективно установленных сильных и слабых сторон действующего законодательства. Пятилетние дискуссии по концепции и направлениям реформирования Закона РФ "О недрах" не привели ни к одному крупному исследованию в этом направлении. В подобных ситуациях инициатива обычно переходит к политическим решениям.

Концептуальной основой пересматриваемого в настоящее время природоресурсного законодательства является Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2004 г. [1]. В нем указывается:
"Мы также должны создать эффективную систему использования природных ресурсов. Нам нужны прозрачные, некоррупционные условия доступа к ним, например, с помощью аукционов. Надо перейти от административных разрешений к полноценным договорам с четким определением прав и ответственности как государства, так и предпринимателей. Обеспечить предсказуемость и стабильность этих отношений.

Система ресурсных платежей тоже требует изменений. Она должна предоставить равные условия конкуренции как внутри добывающего сектора, так и между добывающими и перерабатывающими отраслями. И необходимо обеспечить рациональное использование природных ресурсов.

Полагаю, что новый Лесной кодекс и Закон "О недрах" должны ответить на все эти вопросы".

Итак, эффективность и рациональность использования, прозрачность доступа, договорные отношения и выравнивающая система ресурсных платежей – вот основные положения, на которые обратил внимание В.В.Путин.

Президент, естественно, не стал затрагивать все проблемные вопросы природопользования, но тем не менее он выделил главные из них, за исключением, пожалуй, одного, который появился уже после зачтения Послания. Это вопрос о полномочиях субъектов Федерации и об интересах населения, проживающего в местах разработки полезных ископаемых.

Рассмотрим вышеуказанные вопросы более углубленно

    1. Эффективность

В классическом понимании эффективность определяется величиной отношения результата к затратам, обусловившим его получение [2]. Эффективность системы – понятие более сложное как в построении, так и в исчислении.

Системное понимание эффективности использования ресурсов недр охватывает широкий спектр составляющих, прежде всего на народно-хозяйственном уровне, включая роль сырьевого фактора в геополитике и конкурентоспособности страны, решении задач удвоения ВВП, структурной перестройке экономики, создании транспортной, энергетической и социальной инфраструктур, формировании бюджета, решении проблемы занятости населения, развитии рыночных отношений, притоке инвестиционного капитала, максимальном сохранении окружающей среды и т.д.

На межотраслевом уровне структурными составными частями эффективной системы недропользования, кроме удовлетворения общественных (народно-хозяйственных) потребностей в минеральном сырье, являются рационализация его потребления, интенсификация использования имеющейся минерально-сырьевой базы (МСБ), воспроизводство МСБ и поддержание ее в сбалансированном состоянии, обеспечение наименьших негативных последствий для окружающей среды и местного населения.

И наконец, на отраслевом и элементном уровнях системы речь должна идти об эффективности конкретных программ, проектов, действий, моделей, мер, отношений, наполняющих структуру системы.

В реальной жизни мы редко оперируем системным эффектом и чаще всего делаем выводы по частным эффектам, причем далеко не всегда имеющим количественные оценки. К тому же отсутствуют и критерии эффективности или неэффективности конкретных мер и действий.

Например, в 2001-2002 гг. неоднократно делались заявления о том, что около 50 % лицензий не выполняются по установленным уровням добычи нефти. Выходило, что если долю таких лицензий снизить хотя бы до 10-15 %, то открываются большие возможности увеличения добычи, а следовательно, и экспорта, и роста ВВП и других показателей. Однако в результате детального анализа добычи за 2002 г. было установлено, что число лицензий, выполненных с отклонениями от проектных уровней, не может служить показателем эффективности использования недр [7].

Преобладающее число значимых отклонений, которые можно классифицировать как нарушения (88 % – в большую сторону и 91 % – в меньшую сторону), было связано с исполнением лицензий по мелким и мельчайшим участкам недр. Условные потери от недостижения уровня составили 2,65 млн т, а реальное превышение – 3,16 млн т; в целом же по всему эксплуатируемому фонду недр потери – 9,71 млн т, превышение – 16,63 млн т. В масштабах отрасли это соответственно 2,6 и 4,5 %, т.е. не столь значительные объемы, из-за которых надо пересматривать систему лицензирования. Однако вносить изменения нужно. Отклонения от плановых цифр – общее свойство производственно-хозяйственной деятельности, особенно на мелких производствах. Задача управления в таких случаях заключается в изучении и классификации причин отклонения и внесении точечных изменений в систему понуждающих и стимулирующих мер.

В рассмотренном случае отклонения от установленных уровней добычи вызваны: низкой оперативностью внесения изменений в проектные документы; "плоской" системой налогообложения, подталкивающей к выборочной отработке лучших участков и консервации худших участков; дефицитом инвестиций для поддержания добычи на худших участках; низкой подтверждаемостью геолого-технологических параметров отрабатываемых залежей и блоков, особенно на мелких месторождениях; отсутствием мер экономического и недостаточностью мер административного понуждения и поощрения и др.

Однако даже полное устранение указанных и других причин (что вообще маловероятно) может лишь частично улучшить качество работы минерально-сырьевого комплекса (МСК), скажем, снизить объемы несанкционированной добычи и подтянуть показатели по худшим участкам. Заметного и тем более радикального повышения его экономической и бюджетной эффективности не произойдет.

Результаты работы МСК в последнем десятилетии свидетельствуют, что его народно-хозяйственная эффективность (доля в ВВП и доходах бюджета, обеспечении сырьевой и экономической безопасности, укреплении конкурентоспособности России) настолько значительна, что проблема в большей степени заключается не в радикальном повышении, а в сохранении на ближайшую и отдаленную перспективы достигнутого уровня эффективности и улучшении ее структуры. В частности, за счет технической и технологической модернизации отраслей МСК, повышения полноты и комплексности использования запасов и месторождений, вовлеченных в разработку, а также наращивания глубины переработки производимого сырья.

    2. Рациональность

Рационализация использования ресурсов недр и прежде всего той их части, которая учтена в составе МСБ, а также производимого сырья – крупная и самостоятельная проблема общегосударственного, межотраслевого и отраслевого уровней. В истории России она поднималась и обсуждалась неоднократно.

Понимая под рациональностью разумно обоснованные действия по изучению, воспроизводству, использованию, охране и сбережению природных ресурсов для будущих поколений (в нашем случае термин "воспроизводство" относится к МСБ), необходимо представлять, что они находятся в некотором противоречии с текущей эффективностью. Любое рационирование так или иначе связано, во-первых, с поддержанием установленных пропорций в структуре МСБ, во- вторых, с ограничениями или квотированием извлечения сырья из недр, а также потребления его на внутренние нужды и экспорт. В действующем законодательстве, равно как и в проектах нового закона "О недрах", данная проблема затрагивается лишь в самых общих чертах и практически не подкрепляется нормами прямого действия.

Изучение минеральных ресурсов состоит в создании общей геологической основы для всех последующих работ по воспроизводству МСБ, а также для других нужд государства. Она имеет вполне конкретное выражение в виде геологических и специальных карт масштаба 1:200 000 на сушу и 1:1 000 000 на шельф, а реализуется через государственные заказы. Картированию нужно вернуть статус первого шага в изучении недр и максимально его усилить.

Прогнозно-поисковые работы по обоснованию и локализации прогнозных ресурсов – это второй шаг или начальный этап воспроизводства МСБ, который дополняется поисково-оценочным, а затем – разведочным этапами. Каждому этапу соответствует свой вид продукции.

Рациональность системы воспроизводства МСБ начинается с понятий ее пропорциональности, сбалансированности и надежности, в свое время обоснованных для условий плановой экономики [5] и нуждающихся в корректировке применительно к новым условиям. Структура МСБ, опирающаяся на перспективные потребности в добываемом сырье, должна формироваться на основе оптимальных пропорций в ряду "промышленные запасы – оцененные запасы – локализованные прогнозные ресурсы" и в масштабах государства регулироваться через систему лицензирования. Каждой структурной части МСБ соответствует установленный уровень надежности. Ответственность за поддержание структуры в сбалансированном состоянии необходимо закрепить за Правительством РФ.

Хроническое невосполнение МСБ нередко связывается с недостатками и слабой инвестиционной направленностью действующего Закона РФ "О недрах". Это действительно имеет место. Однако в общем массиве факторов, сдерживающих развитие всего МСК, лишь третья часть определяется отраслевым законодательством, вторая треть относится к сфере действия смежного (прежде всего налогового) законодательства, оставшаяся треть представлена факторами политического характера [6]. Иными словами, федеральный закон "О недрах" может только улучшить или ухудшить инвестиционный климат в недропользовании на общем фоне других отраслей экономики.

Например, с отменой с 2001 г. целевого бюджетного фонда, а с 2002 г. и целевых отчислений на воспроизводство МСБ фактически был упразднен государственный инвестиционный механизм геологического изучения недр. Причем именно в тот период, когда он после отладки наконец-то начал восстанавливаться. Вся ответственность за состояние МСБ перешла к недропользователям, которым для этих целей было оставлено 50 % расчетного объема прежних отчислений, что составляет примерно 4 % выручки за реализованную продукцию. В итоге ассигнования на геолого-разведочные работы (ГРР) в 2002 г. по сравнению с 2000 г. сократились на 30 %. В 2003 г. нефтяные компании России вложили в воспроизводство МСБ 1,1 млрд дол., что составило всего 1,4 % их валовой выручки и в 4,3 раза ниже оптимальной потребности [4]. С 2005 г. лишены права участвовать в геологическом изучении недр субъекты РФ (кроме работ на общераспространенные полезные ископаемые), но их отстранение компенсировано примерно равноценным увеличением федеральных расходов.

Одной из причин недостаточного внимания нефтяных компаний к ГРР стал непрофессиональный и недальновидный подход к оценке нормативного срока их обеспеченности разведанными запасами; утверждалось, что 10-12-летний срок вполне достаточен. Намечалось введение экономических и иных санкций к компаниям, имеющим "лишние" запасы.

Еще одной причиной можно считать наличие вторичного рынка сырьевых активов и аукционного резерва перспективных участков, реализуемых по цене ниже себестоимости прироста запасов или прогнозных ресурсов.

В тесной связи с указанными выше причинами находится и реализация так называемых "поисковых" и "сквозных" лицензий, которыми предусмотрены огромные объемы ГРР, составляющие около 40 % объемов, необходимых для умеренно-расширенного воспроизводства МСБ. Ежегодные инвестиции по данному блоку недропользования только по нефти и газу должны составлять не менее 2,0 млрд дол. Вместе с тем в реальных условиях намеченные лицензиями объемы геофизических исследований и поискового бурения значительно занижаются, но и сокращенные объемы реализуются всего на 60-70 %. Например, в 2004 г. по 718 поисковым и 273 сквозным лицензиям намечалось пробурить 474 поисковые скважины и выполнить 151 тыс. км сейсмопрофилей 2D. Фактическое выполнение составило: по скважинам – 58 %, по сейсморазведке –73 %, а в переводе на затраты – 930 млн дол., или 46 % расчетного объема.

Таким образом, имеются основания говорить о несбалансированности действий не только в поддержании соотношения между добычей и воспроизводством, но и в структуре воспроизводства, т.е. между технологическими этапами геолого-разведочного процесса.

Менее обвальная, но тоже неудовлетворительная ситуация сложилась и в разведочных работах: установленные объемы бурения разведочных скважин выполнены на 75 %, а сейсморазведки методом 3D – на 60 %. И только в эксплуатационном бурении по числу пробуренных скважин выполнение составило 95 %.

Разработка оптимальных пропорций между продукцией каждого технологического этапа – задача отраслевых нормативно-правовых актов; закрепление за Правительством РФ ответственности за сырьевую безопасность страны и обеспеченность текущих и перспективных потребностей в минеральном сырье – задачи законодательства. Такая ответственность должна быть подкреплена нормами прямого действия, с одной стороны, стимулирующими недропользователя привлекать инвестиции в ГРР, а с другой – дисциплинирующими его в части выполнения лицензионных или договорных условий.

Некоторые меры в проекте дорабатывающегося в настоящее время закона "О недрах" предусмотрены. Однако они должны быть дополнены условиями развития рынка геологических услуг (в частности, "юниорным" движением), оборотом прав недропользования на любом этапе геолого-разведочного процесса, а также рядом мер экономического характера (замена платежей за пользование недрами и компенсация исторических затрат государства инвестиционными обязательствами, льготное налогообложение прибыли, налоговые каникулы и др.).

С конца 1990-х гг., по мере вовлечения в процесс лицензирования остатков нераспределенных месторождений, а также большинства предварительно оцененных и перспективных участков недр, в России открыто закрепляется экстенсивное и истощительное недропользование. В результате оказалась нарушена структура МСБ, а за счет выборочной отработки лучших участков – и ее качественный состав. История Самотлорского нефтяного месторождения, испорченного выборочной отработкой в советское время, теперь может повториться в масштабах всей страны. На первое место вышли проблемы рационального использования запасов нефти, газа, алмазов, золота, металлов, которые еще остались в недрах, а также восполнения их хотя бы по схеме простого воспроизводства, т.е. в объемах ежегодно списываемых с государственного баланса в результате добычи и неподтверждения (усредненно – 110-120 % объемов добычи).

Главной проблемой рациональности и эффективности недропользования является изменение структуры конечного эффекта, т.е. структуры и качества его роста, в пользу интенсивных факторов. А это, как известно, возможно путем более полного использования уже вовлеченной в хозяйственный оборот сырьевой базы, повышения показателей извлечения и снижения потерь полезных компонентов, внедрения более высокопроизводительных новых технологий и технических средств. Фактически это означает и переход на дозированное (под конкретную задачу) лицензирование, переориентацию концепции законодательства о недрах на решение задач рационального и максимально полного использования известной и освоенной части МСБ, т.е. распределенного фонда недр. Центральным разделом законодательства становится и его инновационная составляющая.

    3. Прозрачность доступа. Договорные отношения

В качестве мер, обеспечивающих эффективность использования природных ресурсов, Президент назвал лишь два условия, стоящих в самом начале процесса природопользования: прозрачность и некоррупционность способов доступа к природным ресурсам и переход от административных разрешений (т.е. от лицензий) к полноценным договорам. При этом если переход на договорную систему обозначен как директивная установка, то аукционы названы в качестве примера одной из возможных форм, обеспечивающих прозрачность и некоррупционность на этапе получения предпринимателем права на использование того или иного природного ресурса. Поэтому не исключается применение и других форм, в том числе и конкурсного механизма выявления победителя на данное право, равно как и нет запрета на заявочный принцип, например, на поисковой стадии ГРР. Важно закрепить полученное право договором, в котором должны быть зафиксированы права и ответственность с одной стороны – государства, с другой стороны – пред- принимателя, что в конечном итоге и обеспечит предсказуемость и стабильность в отношениях природопользования. А ведь можно понять, что под полноценными договорами Президент имел в виду усовершенствованные лицензионные соглашения, которые тоже являются договорами, но неполноценными, так как не отвечают требованиям к гражданским договорам.

В Послании Президента нет указания и на вид договоров, что позволяет рассматривать возможность использования как специальных договоров, так и типовых договоров аренды, концессионных договоров и договоров (соглашений) о разделе продукции.

Многие специалисты справедливо усматривают опасность распространения на недра имущественных отношений, а через них и возможность косвенной приватизации недр. Поэтому договор на право пользования участком недр, скорее всего, должен иметь особый юридический статус, закрепленный как в Гражданском кодексе, так и в законе "О недрах".

    4. Интересы местного населения

Рациональность в использовании МСБ распространяется и на систему управления, включая распределение экономических результатов и защиту интересов местного населения.

На совещании с членами Совета палаты Совета Федерации в ноябре 2005 г. В.В.Путин, отмечая необходимость сконцентрировать работу над проектами Водного и Лесного кодексов, закона "О недрах", подчеркнул: "Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами должно идти во благо всего российского народа, каждого гражданина нашей страны. И при этом отвечать интересам населения, проживающего на территории, где национальные богатства осваиваются той или другой компанией" [3].

Система управления, федеративные отношения в сфере недропользования, разграничение полномочий между уровнями власти, действовавшие до 2005 г., достаточно хорошо апробированы временем. Теперь ситуация изменилась.

Для большинства регионов страны ресурсы недр – единственная реальная основа экономического развития и поддержки социальной сферы путем ввода их в промышленное освоение. Полная зависимость от решений центральной власти в вопросах ввода или неввода в хозяйственный оборот перспективных участков недр, отсутствие возможности влиять на условия договора, размещение транспортной, энергетической и социальной инфраструктур новых предприятий превращает региональные власти либо в незаинтересованных сторонних наблюдателей, либо в потенциальных противников развития добычных работ. На низовом уровне это стало проявляться с 2002 г. после лишения муниципальных районов доли в платежах за пользование недрами, на региональном – с 2005 г. после отмены правила "двух ключей" в недропользовании.

Сложившаяся к настоящему времени система недропользования, обеспечивающая одну пятую часть ВВП и более 50 % бюджетных доходов, создана усилиями трех главных участников: федеральной власти, региональной власти и недропользователей. При этом главными участниками и организаторами процесса геологического изучения и промышленного освоения недр были недропользователи и региональные власти как стороны, непосредственно заинтересованные в привлечении инвестиций и экономическом результате. Именно региональные власти помогали пробивать многие бюрократические препоны на федеральном уровне. Что касается малых и средних компаний, то их становление и развитие полностью обязано экономической политике регионов.

Теперь субъекты Федерации лишены не только полномочий, но и обязанностей и ответственности за состояние и использование МСБ. Резко сокращена и их доля в доходах. Например, по итогам исполнения доходной части консолидированного бюджета страны за 9 мес. 2005 г. 97,55 % доходов рентного характера (налог на добычу и экспортная пошлина) поступило в федеральный бюджет и 2,45 % – в бюджеты субъектов Федерации.

Отчуждение регионов идет под флагом снижения коррупционного потенциала системы недропользования и повышения ее прозрачности. Но надо признать, что одновременно произошло фактическое отстранение профессионалов от процесса управления, а региональных властей – от непосредственного влияния на экономическое развитие регионов и от контроля за процессом разработки недр. Нарушается основное содержание понятия рациональности как продуманности, взвешенности и здравого смысла, а также федерализма как государственного устройства.

***

Приведенный выше фрагментарный анализ некоторых проблем недропользования в увязке с основными задачами новой редакции закона "О недрах", изложенными в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2004 г., позволяет отметить, что рациональность и эффективность использования минеральных ресурсов должны являться главными концептуальными положениями законопроекта. На первом уровне по их реализации обеспечивающими условиями можно считать создание и закрепление механизма поддержки МСБ в сбалансированном состоянии, а также переход от истощительного, экстенсивного способа на щадящий интенсивный способ ее использования.

Прозрачность и некоррупционность доступа к недрам, а также переход на полноценные договорные отношения в совокупности с другими мерами являются важными условиями второго уровня обеспечения указанных выше главных концептуальных положений закона и условий первого уровня.

Проблема выравнивания конкурентоспособности добывающих предприятий и предприятий перерабатывающих отраслей может быть решена через систему рентообложения и нуждается в специальном исследовании. Во всяком случае, недопустимо ее превращение в механическую задачу приведения всех предприятий к одному уровню рентабельности. К тому же это возможно только путем замены ныне используемого механизма абсолютной ренты на механизм дифференциальной ренты, что требует перехода на более чувствительную, а соответственно и более сложную систему налогообложения. В отечественной практике такой подход пока не приветствуется.

Исчисление, изъятие и распределение по уровням бюджетной системы доходов от природопользования относятся к налоговому и бюджетному законодательству. Но неотъемлемой частью ресурсного законодательства является закрепление принципа обязательного использования необходимой и достаточной части доходов рентного характера на поддержание самого рентообразующего ресурса (в нашем случае МСБ), а также на компенсацию местному населению ущерба от нарушения окружающей среды в результате изъятия ресурса.

Перечисленные положения – это каркас нового закона "О недрах", позиции, с которых должен оцениваться любой вариант законопроекта.

 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. – М., 2004. – 47 с.
2. Большой экономический словарь. – М.: Книжный мир, 2006. – 860 с.
3. Воеводина Н. Что оставим внукам? // Парламентское обозрение. Совет Федерации: компетентно о главном. – С. 11-14.
4. Конторович А.Э. Горная рента в нефтяной промышленности / А.Э.Конторович, А.Г.Коржубаев, А.В.Эдер // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. – 2004. – № 3. – С. 25-36.
5. Орлов В.П. Геологическое прогнозирование. – М.: Недра, 1991. – 166 с.
6. Орлов В.П. Проблемы инвестиций в недропользовании // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. – 2005. – № 6. – С. 3-10.
7. Орлов В.П. О роли природных факторов в оценке эффективности недропользования / В.П.Орлов, Ю.В.Немерюк // Минеральные ресурсы России. Экономика и управление. – 2003. – № 5-6. – С. 12-20.
 

© В.П. Орлов, Журнал "Минеральные ресурсы России. Экономика и управление", 2-2006
 

 

 

 
SCROLL TO TOP

 Rambler's Top100 @Mail.ru