levitra bitcoin

+7(495) 725-8986  г. Москва

Журналы

  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
 

М.С. Сафонов,  (Д.э.н., профессор, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ)

С.В. Кузнецов,  (К.э.н доцент, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ)

Серия «Экономика и Право» # ДЕКАБРЬ 2017
Государственные корпорации
В статье рассматриваются логические обоснования наличия новых субъектов публичного права - государственных корпораций. Основными направлениями исследования являются вопросы, связанные с правовой природой государственных корпораций и государственных компаний на современного этапе развития российского законодательства, регулирование деятельности госкорпораций законными и подзаконными актами, отсутствие необходимых для этого правовых норм и необходимость унификации различного рода нормативных документов.

Ключевые слова: Государственные корпорации, гражданское законодательство, юридическое лицо публичного права, публично-правовая компания.

 

3 июля 2016 года Президент РФ подписал закон о публично-правовых компаниях, внесенный в Государственную Думу еще в 2013 году [1]. В начале октября 2016 года закон вступил в силу и дискуссия о правовом статусе государственных корпораций разгорелась вновь.

Публично-правовые компании — это новый вид юридических лиц. Из определения, содержащегося в статье 2 закона, следует, что ППК — это унитарная некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией в порядке, установленном законом, наделенная функциями и полномочиями публично-правового характера и осуществляющая свою деятельность в интересах государства и общества. Для появления ППК нужен специальный закон или указ Президента РФ, устав ППК утверждается Правительством. Такой порядок создания роднит ППК с уже существующими государственными корпорациями и государственными компаниями — кстати, тоже некоммерческими организациями. Один из вариантов создания ППК предусматривает создание путем реорганизации государственной корпорации, государственной компании, акционерного общества, единственным участником которого является Российская Федерация. Закон называет исключение из этого правила: нельзя реорганизовать в ППК такие госкорпорации, как Внешэкономбанк, «Агентство по страхованию вкладов», «Ростех», «Росатом», «Роскосмос», а также нельзя создавать ППК путем реорганизации в форме преобразования госкорпорации.

В пояснительной записке сказано, что в соответствии с пунктом 1 плана-графика мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор», утвержденного Председателем Правительства РФ 29 декабря 2010 г. № 6793п-13 существующие в настоящее время государственные корпорации и государственная компания «Автодор» должны быть либо преобразованы, либо реорганизованы, либо ликвидированы.

Сейчас в отношении каждой госкорпорации и госкомпании действует отдельный федеральный закон. Устранение недостатков правового регулирования функционирования этих организационно-правовых форм потребовало бы внести изменения в каждый из этих законов, а также подзаконные акты. Правительство РФ пришло к выводу, что нужно создавать унифицированные правила деятельности государственных корпораций (государственных компаний), определяющие общие подходы и требования к созданию, регистрации, организации деятельности, реорганизации и ликвидации государственных корпораций (государственных компаний).

Закон о ППК предполагает, что базовые правила для ППК установлены законом, однако в решении о создании ППК могут содержаться дополнительные правила. Так, в решении о создании ППК должны быть отражены следующие сведения: наименование, цели деятельности, функции и полномочия публично-правового характера, место нахождения, разрешенные виды деятельности, источники формирования имущества ППК, порядок распоряжения имуществом, направления расходования средств, в том числе полученных от коммерческой деятельности ППК, порядок формирования органов управления ППК и другие. В решении о создании ППК могут содержаться дополнительные права, не предусмотренные законом. Законом же предусмотрены лишь такие права, как право создавать филиалы и представительства, право создавать другие коммерческие и некоммерческие организации, право быть участником ассоциаций, союзов.

ППК по умолчанию является некоммерческой организацией, то есть получение прибыли не может быть ее основной целью. Однако у ППК есть право заниматься также коммерческой деятельностью, если это предусмотрено решением о ее создании и уставом, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана. Законами о создании ППК и актами Президента РФ может быть предусмотрено осуществление Президентом РФ отдельных полномочий в отношении ППК.

Вместе с тем, сами государственные корпорации, созданные в нулевых годах XXI века и являющиеся важным явлением современной действительности до сих пор не обладают тем, что можно было бы признать однозначной дефиницией того, чем они по сути являются. Возможно, это происходит отчасти из-за того, что часть по законодателей по-прежнему занимает крайне неконструктивную позицию в определении правовой природы указанных субъектов. В представленной статье автор рассматривает исключительно правовые аспекты развития государственных корпораций с целью построения на этой базе «правовой карты выявленных проблем» для последующего развития теории юридических лиц публичного права.

Догматическое восприятие организационно-правовых форм государственных корпораций, трактуемое в терминах существующего Гражданского кодекса мешает конструктивному ходу дискуссии о правовой природе так называемых юридических лиц публичного права, понятие которых в российском законодательстве не определено, но, тем не менее, широко используется в юридической литературе [2]. В частности, это связано с предложениями об упразднении организационно-правовой формы юридических лиц «государственная корпорация», и о преобразовании существующих государственных корпораций в юридические лица тех форм, которыми они, по мнению разработчиков концепции реформы, по сути, и являются: в органы публичной власти (Росатом), фонды (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства), хозяйственные общества со стопроцентным государственным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Внешэкономбанк и Агентство по страхованию вкладов). Такие предложения содержались в п. 3.3 § 4 «Законодательство о государственных корпорациях» подраздела 8 «Законодательство о некоммерческих организациях» проекта Концепции развития законодательства о юридических лицах [3].

Позиция догматиков состоит в том, что госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества), ни некоммерческими организациями, ибо в ряде случаев создаются для осуществления предпринимательской деятельности. Основная критика идет в направлении положения о том, что при создании государственных корпораций не учитывалась их реальная правовая природа, которая  не соответствует правовой форме, закрепленной за ними в законодательстве [4]. В данном случае есть явное непонимание правовой природы государственных корпораций, которая как раз и заключается в публично-частном происхождении (публичные цели частными методами), поскольку предпринимательская деятельность в данном случае не цель, а средство.

Практически каждая государственная корпорация создавалась на основании специального федерального закона, а потому, в отличие от всех других юридических лиц, не  требовала подготовки пакета учредительных документов. В этом и состоит главная особенность их статуса.

С точки зрения доктрины права и зарубежного опыта, этот признак действительно является отличительным для юридических лиц публичного права. Он роднит госкорпорации с органами государственной власти, которые, будучи юридическими лицами, также не имеют учредительных документов, но действуют на основе публичных законодательных актов. В данном случае факт легализации государственных корпораций на уровне закона нисколько не умаляет их статуса юридического лица, а напротив, придает им дополнительный юридический авторитет.

Понятие юридического лица публичного права в российской литературе использовал еще Г. Ф. Шершеневич, ставя на первое место среди юридических лиц публичного права государство – казну [5].

Одной из первых среди ученых, использовавших это понятие в современной юридической литературе на примере Немецкого федерального банка, была О. Олейник, которая отмечала, что такие юридические лица характеризуются следующими признаками:

  • «открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется с известными пределами, установленными законодательно;
  • подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительной власти;
  • контролируемое в форме предварительного, а не последующего судебного контроля финансирование деятельности этого субъекта;
  • наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества» [6].

Следует отметить, что данное понятие употреблялось преимущественно применительно к Центральному банку РФ, выполняющему публичные функции и обладающему принципиальными отличиями от других юридических лиц по порядку управления, а также по организационно-правовой форме и вещным правам на находящееся в его ведении имущество, которые носят особый характер [7].

К сожалению, в настоящее время все чаще встречается расширительное толкование понятия юридического лица публичного права без учета положений действующего законодательства. Им пытаются обозначать не только юридических лиц, выполняющих публичные функции, но и публично-правовые образования, имеющие казну, а также административно-территориальные образования [8], уничтожая тем самым сам смысл понятия юридического лица.

Критику такой организационной формы, пожалуй, можно объяснить только своеобразным гражданско-правовым перекосом в оценке субъектов права, приматом концепции, в соответствии с которой деятельность юридических лиц определяется исключительно Гражданским кодексом. Однако это не соответствует действительноcти, поскольку в Российской Федерации уже давно сложилась правовая ситуация, при которой деятельность публичных органов власти в качестве юридических лиц определяется иными актами, имеющими публично-правовое содержание. В русле этой критики лежит и мысль В.А. Вайпана о необходимости «реализации на законодательном уровне общих принципов в отношении однотипных юридических лиц. Должна быть разработана некая правовая матрица, в которую нужно вписать все известные нам субъекты права. И эта матрица должна быть на уровне федерального закона… Нарушение этой логики правотворчества ведет к разрушению принципов права, искажению равенства правовых возможностей» [9].

Общего закона о государственных корпорациях нет, а Федерального закона «О некоммерческих организациях» крайне недостаточно для единообразного регулирования их деятельности. Не смотря на наличие закона о публично-правовых компаниях [10] появляются новые законы о государственных корпорациях [11], и мы не застрахованы от ситуации, когда их будет еще больше.

Общий закон о публично-правовых лицах позволяет урегулировать деятельность целого ряда государственных институтов, о которых постоянно возникают споры между юристами, экономистами и политиками. Еще в 2011 году В.И. Лафитский писал, что «необходимо … издание специального общего закона о юридических лицах публичного права, в котором были бы установлены нормы о специальной их правоспособности… Такая общая нормативная правовая база послужит основой для разработки специальных законов об отдельных видах либо уникальных юридических лицах публичного права» [12]. О необходимости общего закона писал и В.В. Бондаренко: «Первым шагом могло бы послужить законодательное закрепление концепции разделения хозяйствующих субъектов на юридических лиц частного и юридических лиц публичного права, в первую очередь на уровне кодифицированных источников. Следующим шагом могли бы явиться разработка и принятие специального нормативного правового акта, определяющего правовое положение юридических лиц публичного права, закрепляющим признаки, исходя из которых возможно было бы отнесение юридического лица к категории юридических лиц публичного права и т. п.» [13].

Общие нормы о статусе государственных корпораций содержат различные и многочисленные исключения из общего статуса юридических лиц: в частности, на них не распространяется общая обязанность некоммерческих организаций периодически представлять в уполномоченный орган отчет о своей деятельности и об использовании своего имущества.

Это изъятие из правового статуса некоммерческих организаций на практике обернулось целым рядом серьезных претензий об отсутствии контроля за деятельностью государственных корпораций вообще. Так, В.А. Вайпан подчеркивает, что специальное регулирование должно иметь место только на базе имеющегося общего регулирования [14]. И в этом смысле общие нормы об отчетности госкорпораций, предусмотреные в общем законе о деятельности юридических лиц публичного права, должны быть конкретизированы в специальных законах.

До 2010 года правовая ситуация описывалась следующим образом: имущество передается государством в собственность государственной корпорации, поэтому на ее деятельность не распространяются контрольные полномочия Счетной палаты Российской Федерации. Малоэффективными оказывались и иные контрольные механизмы: не существует отдельного государственного ведомства, которому подчинялись бы госкорпорации, также не существует и ведомства по контролю за госкорпорациями. Изменения, принятые в 2017 году в Федеральный закон «О Счетной палате»[15], позволили сделать деятельность государственных корпораций совершенно прозрачной для государства.

Государство не имеет ни вещного права на это имущество (в отличие от ФГУП и ГУ), ни обязательственных прав в отношении самой госкорпорации (в отличие от АО с государственным участием или некоммерческого партнерства), поэтому такая операция по своей правовой природе является безвозмездной приватизацией.

В данном случае надо выделить сразу несколько обстоятельств. Действительно, с точки зрения законодательства о приватизации, учреждение госкорпораций является приватизацией, но только на первый взгляд. Собственность действительно выбывает из владения Российской Федерации, однако этот акт не является окончательным, поскольку сама госкорпорация не имеет права отчуждать имущество федерации, во всяком случае, легально, и его юридическая судьба связана с судьбой самой госкорпорации как юридического лица. В свою очередь, окончательная судьба госкорпорации определяется федеральным законом, то есть актом государства. Таким образом, имущество, передаваемое госкорпорациям, выбывает из собственности государства не полностью, поскольку государство всегда имеет право осуществить дальнейшее распоряжение этим имуществом. Так, например, «Российская корпорация нанотехнологий» была преобразована в государственное акционерное общество. То есть сравнение акта наделения госкорпораций собственностью с незаконной (бесплатной) приватизацией является юридически не вполне корректным.

Такой подход связан с доктринальным положением о том, что единственным субъектом распоряжения федеральной собственностью является Правительство Российской Федерации. Фактически же уже давно сложилась ситуация многосубъектности распоряжения федеральной собственностью. Не оспаривается и право Федерального собрания распоряжаться государственной собственностью посредством законодательной процедуры.

Следовательно, в юридической плоскости более корректной будет постановка вопроса не о незаконности приватизации посредством передачи имущества государственным корпорациям (юридическим лицам публичного права) на основе федерального закона, а о законодательном закреплении совершенствования форм и способов управления федеральной собственностью. В рамках такой парадигмы, с одной стороны, у государства возникает дополнительный уровень мобильности при осуществлении им хозяйственной деятельности, а с другой – имущественные объекты не будут выбывать из-под юрисдикции государства.

Другой сущной проблемой является осуществление контроля за переданной собственностью. В настоящей статье мы используем принятый в экономике термин «комплайенс» (комплайенс-контроль), который больше всего подходит  для описания одной из функции органов управления корпораций по обеспечению соблюдения нормативных правовых актов, стандартов, учредительных и внутренних документов кредитной организации; исключения вовлечения корпорации и участия ее служащих в осуществлении противоправной деятельности, в том числе легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, а также своевременного представления в соответствии с законодательством Российской Федерации сведений в органы государственной власти.

Само по себе такое обвинение, выдвигаемое против организационно-правовой формы, довольно противоречиво, поскольку коррупции способствует не сам факт передачи имущества, а юридические процедуры этого акта и режим последующего использования имущества. Что касается государственных корпораций, то проблема сводится к недостаточности контроля за использованием ими государственного имущества. Именно на отсутствие должного контроля ссылаются правоведы, критикуя государственные корпорации: «…по сравнению с государственными унитарными предприятиями, имущество госкорпораций практически выведено из-под прямого государственного контроля» [16]. Т.В. Бондарь отмечает как главную черту «государственной корпоративной собственности отсутствие у ее субъектов естественных мотиваций к эффективной деятельности» [17].

Многие исследователи указывают на необходимость внедрять «показатели эффективности, позволяющие объективно оценивать работу руководства предприятий, а также механизмы, устанавливающие ответственность менеджмента за результаты работы организации»[18]. Чтобы руководители госкорпораций, являющиеся по сути чиновниками, могли обеспечить общественно-полезный результат деятельности этих организаций, «необходимо уделить должное внимание их организационно-правовому положению… Представляется возможным создание института юридических лиц публичного права, в число которых будут входить государственные корпорации. Данные юридические лица обязательно должны быть урегулированы административным правом»[19].

Если подробнее останавливаться на постоянно предъявляемых государственным корпорациям обвинениях в высоких коррупционных рисках, то мы должны обратить более пристальное внимание на основные из них:

    Безвозмездное финансирование. Некоторые корпорации (Роснанотех, Ростехнологии, имеют (имели) право выделять различным получателям средства на основе безвозмездного финансирования.

    Выдача льготных кредитов. Некоммерческий статус госкорпораций позволяет им выдавать льготные кредиты на целевую деятельность по ставке существенно ниже рыночной, что может приносить прибыль даже от активов средней доходности. Часть этой прибыли достается менеджерам госкорпораций, принявшим решение о выдаче кредита. Риски, связанные с выдачей льготных кредитов и безвозмездным финансированием, усугубляются тем, что потенциальные получатели этих средств фактически не имеют возможности рационально освоить большие деньги за короткое время.

    Внесение средств в уставные капиталы дочерних и зависимых обществ. Соучредителями таких дочерних компаний могут стать частные предприятия, в том числе зарегистрированные за рубежом, в оффшорных зонах и принадлежащие, в конечном счете, менеджерам корпорации. Таким образом, бюджетные деньги оказываются в собственности неподконтрольных государству частных компаний.

    Сдача активов в аренду на льготных условиях. Арендаторами обычно выступают предприятия, формально принадлежащие к тем сферам деятельности, для поддержки которых создана данная госкорпорация. В реальности ничто не помешает им передать активы в субаренду по реальным рыночным ставкам, разделив образовавшуюся прибыль с менеджерами государственной корпорации.

    Закупки по завышенным ценам. Контроль над закупками государственных корпораций гораздо слабее контроля над закупками государственных учреждений и коммерческих организаций с государственным участием. Это позволяет менеджерам закупать товары по завышенным ценам, получая за это от поставщиков «откаты». Подобные схемы возможны не только при приобретении материальных ценностей, но и при найме персонала, заключении страховых сделок и др.

    Завышенные траты на строительство и ремонт. Расходы на строительство и ремонт являются зоной повышенного риска злоупотреблений даже в условиях оптимальной институциональной структуры организации. Каждый строительный и ремонтный проект является в определенной степени уникальным, и поэтому точно оценить обоснованность сопутствующих ему затрат может только непосредственно руководящий проектом менеджер. В этих условиях для управляющих существует стимул растратить заведомо чрезмерные суммы, используя карманных подрядчиков или сговорившись с ними.

    Эмиссия долговых ценных бумаг с повышенной доходностью. Некоторым госкорпорациям дано право выпускать долговые ценные бумаги – облигации и векселя. При этом у менеджеров существуют все возможности сделать стоимость этих бумаг весьма низкой (доходность, соответственно, высокой), а процедуру их размещения – предельно закрытой и ориентированной на узкий круг приближенных лиц. Таким образом, государственная корпорация может систематически выплачивать держателям данных бумаг значительные суммы.

    Манипуляции с фондовым рынком. «Своевременная» утечка информации о том, в какие именно ценные бумаги будет вкладывать свои временно свободные средства корпорация, позволит получить большую прибыль как получившему эту информацию биржевому спекулянту, так и организатору утечки. Сама же государственная корпорация, допустив подобную утечку, будет вынуждена покупать ценные бумаги по повышенным ценам или продавать по сниженным, так как распространение информации на рынке изменит цены прежде, чем корпорация начнет выполнение запланированных операций.

Вместе с тем, для госкорпораций законом устанавливается правило о целевом характере использования их имущества, присущее всем государственным учреждениям. При этом, данное положение не учитывает вполне ясной нормы п. 3 ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, которая как раз и определяет, что законом могут быть установлены особенности осуществления права пользования, владения и распоряжения имуществом, находящимся в собственности, в том числе, и федерации. Указание на целевой характер использования имущества государственных корпораций относится как раз к особенностям его использования.

Ни коим образом Законом о публично-правовых компаниях не урегулирован вопрос использования имущества государственных корпораций для обеспечение их деятельности (зарплата сотрудникам, представительские расходы, приобретение имущества и т.д.). Отсутствие четкого законодательного решения этого вопроса во многом дает основание для обвинений в особой коррупционной емкости данной организационной формы. Однако нераспределение прибыли среди участников – принципиальный признак, который роднит эту организационно-правовую форму с некоммерческими организациями, – не является эквивалентом понятия «неупорядоченность использования прибыли». Очевидно, что полученное от Российской Федерации имущество государственных корпораций не может не использоваться на цели обеспечения собственной деятельности.

В законах о различных государственных корпорациях обозначались разные подходы к этому вопросу. Так, например, для Агентства по страхованию вкладов предусмотрено финансирование расходов строго по смете, а фонд страхования вкладов, куда и направляются доходы, обособляется от иного его имущества. Для Фонда содействия реформированию ЖКХ также предусмотрено утверждение сметы. Другие государственные корпорации по решению высших органов управления вправе формировать в составе своего имущества целевые резервы (фонды).

Все это приводит нас к вопросу какова же природа публично-правовых компаний применительно к государственным корпорациям. С одной стороны, фактически госкорпорация является не организационно-правовой формой юридического лица с позиций Гражданского кодекса и гражданского права вообще, а специальным способом созданым субъектом права, уникальным по своему правовому статусу. С другой стороны, создание субъектов права, по своей природе являющихся публично-частными, продолжает расцениваться в качестве отрицательного факта, хотя введение в правовую систему России новой категории юридических лиц следует оценивать, напротив, исключительно с положительной стороны. Но здесь возникает еще одна «сторона медали». Сомнению подвергается сама экономическая целесообразность данной организационно-правовой формы.

Некоторые исследователи, например, К.С. Степанов, отмечают, что в государственных корпорациях сохраняются противоречия между коммерческой природой образующих корпорацию компаний и требованием закона об их некоммерческом характере. «В процессе создания рассматриваемых корпораций произошла подмена их целей (разработка высокотехнологичной продукции) стремлением занять монопольное положение на рынке при формировании государственного заказа и установить ценовую монополию»[20], что усугубляет и без того серьезную для нашей страны проблему – проблему конкуренции.

Логика данного суждения несколько однобока, так как основывается на якобы коммерческой сущности государственной корпорации, между тем государственная корпорация совмещает в себе черты административного органа с деятельностью хозяйствующего субъекта, что и является ее «родовым» признаком. Возникающие отсюда недоразумения в определении эффективности ее деятельности как исключительно хозяйствующего субъекта требуют скорейшего разрешения сложившихся противоречий и принятия необходимых для этого законодательных актов.


СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Федеральный закон "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 03.07.2016 N 236-ФЗ (последняя редакция)
2. Биченов, Д.Г., Каболов, В.В. Законодательство о государственных корпорациях / Д.Г. Биченов, В.В. Каболов // Наука и современность. - 2017. - No 50. - С. 166-172.
3. http://www.civilista.ru/files/gk/concepcii/jurlica.pdf
4. Бандурин, А. В. Историко-правовой анализ генезиса корпораций // А. В. Бандурин / http: koi. cfin.ru.
5. Шершеневич, Г. Ф. Учебник русского гражданского права. / Г. Ф. Шершеневич - М.: Статут, 2005. - 461 с.
6. Олейник О. М. Основы банковского права. - М., 1999 7, с. 131.
7. Подробнее об этом см.: Курбатов А. Я. Банковское право России. - М., 2009, с. 48-51.
8. См., например: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. - М., 2007 (§ 4 главы 3).
9. Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права.Право и экономика. 2011. № 3
10. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8824/
11. http://base.garant.ru/71127782/
12. Лафитский В.И. К вопросу о юридических лицах публичного права. Журнал российского права. 2011. № 3
13. Бондаренко В.В. Публично-правовой статус государственных корпораций. Правовое поле современной экономики. 2012. № 2. С. 115
14. Вайпан В.А. К вопросу о юридических лицах публичного права. Право и экономика. 2011. № 3
15. http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_144621/
16. Дубовцев Д. Есть ли будущее у российских госкорпораций? Федерализм. 2012. № 2 (66). С. 168
17. Бондарь Т.В. Государственная корпорация как организационный способ реализации государственной собственности
18. Багаряков А. Государственные корпорации: опыт и перспективы. Риск: ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2011. № 3. С. 229
19. Адарченко Е.О. Государственные корпорации как вид юридических лиц публичного права. Административное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 15
20. Степанов К.С. Государственные корпорации: внешние эффекты и противоречия развития. Вестник ВГУ. Серия: Экономика и управление. 2011. № 2. С. 42-43



© 
М.С. Сафонов, С.В. Кузнецов, Журнал "Современная наука: актуальные проблемы теории и практики".
 

 

 

 
SCROLL TO TOP
viagra bitcoin buy

Rambler's Top100 �������@Mail.ru