levitra bitcoin

+7(495) 725-8986  г. Москва

Журналы

  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал

В.П. Орлов,  (Председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды)

Журнал «Минеральные ресурсы России. Экономика и управление» # 2008-6
 

 

Базовые принципы действующего законодательства в сфере недропользования сформированы в начале 1992 г., когда проблема геологического изучения не стояла так остро, как сегодня. Основная задача начального этапа экономических реформ заключалась в создании и закреплении нового механизма пользования недрами с целью добычи полезных ископаемых, а также системы государственного управления фондом недр.

При этом необходимо было обеспечить безусловное и безболезненное сохранение за добывающими предприятиями права пользования месторождениями, которые они уже разрабатывали, подготавливали к освоению или разведывали на момент принятия Закона РФ "О недрах" (февраль 1992 г.).

Все добывающие предприятия к тому времени были еще государственными. И все они автоматически получили право не только на добычу определенного вида полезного ископаемого на конкретном месторождении, но и на разведку (доразведку) данного месторождения (участка недр). Тем самым государство, во-первых, распределило около 50 % месторождений и примерно 60 % балансовых запасов, а во-вторых, переложило ответственность за разведку (доразведку) на владельца лицензии (около 35-40 % всех затрат на геологоразведку в стране).

В начале 1990-х гг. подготовленная в СССР сырьевая база, а также созданный поисковый задел гарантировали устойчивую обеспеченность промышленности запасами на ближайшие 2-3 десятилетия, тем более что объемы добычи в целом снижались до 50-70 % уровня конца 1980-х гг.

Отдельные частные проблемы с сырьевыми базами хромовых, марганцевых, урановых руд и некоторых других полезных ископаемых, вызванные распадом СССР, были важными, но не столь масштабными, тем более что они пока решались за счет экономических связей со странами СНГ, да и Россия как суверенное государство заявила об интеграции в мировую экономику, а следовательно, и об отходе от прежней политики полного сырьевого самообеспечения.

Поэтому в начале 1990-х гг. главной задачей в сфере геологического изучения недр было сохранение геологической службы, основных ее производственных и научных мощностей.

Для этого было предусмотрено несколько мер государственного и отраслевого масштаба.
  1. Законом РФ "О недрах" в 1992 г. был введен механизм финансирования воспроизводства МСБ из целевого внебюджетного фонда, формируемого за счет ставок отчислений добывающих предприятий.
  2. Правительством в 1993 г. утверждена "Государственная программа геологического изучения недр и воспроизводства МСБ на период 1994-2000 годы".
  3. Указом Президента Российской Федерации от 16.05.1994 г. № 942 утвержден перечень из 80 государственных геологических предприятий и научно-исследовательских институтов, не подлежащих приватизации. На момент издания указа численность сотрудников этих организаций составляла 31 тыс. чел., т.е. 7 % общей численности геологической службы России 1991 г., которые и должны были войти в состав государственного сектора геологической службы.
  4. Отраслевые меры включали поддержку создания в 1992-1994 гг. при производственных геологических предприятиях подразделений, занимающихся добычей полезных ископаемых (Архангельскгеолдобыча, Корякгеолдобыча и др.). Кроме того, организация вхождения отдельных экспедиций в состав добывающих объединений и компаний ("Норильский никель", "Алмазы России – Саха (Якутия)" и др.), техническое перевооружение ряда геофизических предприятий с целью обеспечения их конкурентоспособности на рынке геологических услуг (1992-1993 гг.), а также государственных геолого-съемочных предприятий (1997-1999 гг.).

Указанные меры замедлили темпы спада геолого-разведочных работ (ГРР) и сокращения суммарной численности государственного, частного и смешанного секторов геологической службы.

Кроме того они сохраняли финансовый источник ее поддержки, который распределялся в целом по России между федеральным центром, регионами и предприятиями в соотношении 30:30:40.

Тем не менее объемы ГРР в 1990-е гг. сократились до 20-25 %, а численность – до 55 % уровня 1990 г.

Причин было несколько и разного масштаба, к основным из них относились:

  • отказ Правительства создавать внебюджетный, а затем после внесения в 1995 г. изменений в законодательство и бюджетный фонд воспроизводства МСБ, что позволяло Правительству, региональным органам власти и добывающим компаниям использовать около 35 % поступавших средств на цели, не связанные с геологоразведкой; целевой бюджетный фонд был создан лишь с января 1999 г.;
  • распространение системы взаимозачетов по платежам в бюджет на отчисления на воспроизводство МСБ, что снизило объем реальных денежных средств как минимум на 20 %;
  • использование добывающими вертикально-интегрированными компаниями внутрикорпоративных цен для исчисления налогов и платежей, сократившее объем поступлений средств на воспроизводства МСБ еще на 35-40 %. В итоге в государственную финансовую систему доходило всего около 40 % расчетных средств, а с учетом нецелевого их использования, отмеченного выше, в геолого-разведочной отрасли оставалось лишь 26 %.

Ситуация была принципиально изменена правительством Е.М.Примакова, настоявшим на законодательном оформлении с 01.01.1999 г. целевого бюджетного фонда и принявшим меры воздействия к задолжникам по целевым платежам. Одновременно со второго полугодия 1999 г. стали повышаться мировые цены на нефть, газ, металлы. Правительство В.В.Путина ужесточило требования по своевременному расчету добывающих компаний с бюджетом. В итоге в 1999-2000 гг., а по инерции и в 2001 г. положение в геолого-разведочной отрасли стало значительно улучшаться.

Понимая, что за счет бюджетных средств уже невозможно восстановить истощенный к тому времени разведанный и поисковый задел МСБ, МПР России еще в начале 1999 г. подготовило поправки в Закон РФ "О недрах", вводившие выдачу поисковых лицензий на рисковой основе и перекладывавшие тем самым основную часть финансирования поисковых работ на недропользователя.

В итоге в 1999-2001 гг. объемы работ по геологическому изучению недр в России стали восстанавливаться, а с учетом "приторможенной" приватизации остатков предприятий, сохранившихся в государственной собственности, появилась реальная возможность укрепить государственный сектор геологической службы, сконцентрировать ее главную задачу на общегеологическом изучении недр и подготовке перспективных площадей для передачи их через систему лицензирования для дальнейшего изучения в сектор недропользования.

Все последующие события резко изменили наметившиеся тенденции. Правительством М.М.Касьянова инициировано упразднение с 2001 г. целевого бюджетного фонда воспроизводства МСБ, а с 2002 г. и ставок целевых отчислений. Объемы ГРР, превысившие в 2000-2001 гг. кризисный уровень 1990-х гг. в 1,2-1,3 раза, снизились на 30-35 % и стали ниже показателей критических 1994-1996 гг.

Одновременно была активизирована приватизация остатков геологических предприятий, сохранявшихся в государственной собственности. На правительственном и политическом уровне стали снова насаждаться ошибочные представления о высокой обеспеченности российской промышленности запасами полезных ископаемых, значительно превосходящей обеспеченность развитых стран. При этом совершенно некорректно использовалось понятие запасов, без учета разведанности и рентабельности разработки. Сравнения проводились с обеспеченностью добычи в странах-импортерах, а не в странах-экспортерах сырья. Стали устанавливаться меры ограничения доступа к геологической информации, в основном через введение системы высоких платежей, а также компенсации так называемых исторических затрат государства по объектам, открытым на свой страх и риск недропользователями. Конкурсная система доступа к недрам явочным путем заменена на аукционную, в результате чего из бюджета компаний-недропользователей в федеральный бюджет стало изыматься ежегодно до 2,0-2,5 млрд дол., что примерно на такую же сумму снизило их инвестиционные возможности.

Отчисления на воспроизводство МСБ и платежи за пользование недрами заменены налогом на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В результате, например, по нефти бывшая 10%-я ставка отчислений на воспроизводства МСБ поделена поровну между государством, путем включения 50 % ее в НДПИ, и нефтяными компаниями, которые вместо прежних 40 % ставки получили 50 %. В итоге по данным за 2005 г. государство из полученных через НДПИ отчислений вернуло на ГРР в 17 раз, а добывающие компании – в 3,5 раза меньше, чем предусматривалось ставками.

После отмены экономического механизма воспроизводства МСБ последовало и упразднение так называемого принципа "двух ключей" в управлении недрами, в результате чего субъекты Российской Федерации были лишены и права участия в геологическом изучении недр. До 2004 г. их доля в государственном финансировании ГРР равнялась, а в отдельные годы и превышала долю федерального бюджета. Поэтому декларируемое кратное увеличение с 2004 г. бюджетного финансирования фактически оказалось в 2 раза меньше – с учетом потерь региональных бюджетных инвестиций и еще более низким – с учетом инфляции.

Тем не менее надо отметить, что в последние годы Правительство РФ, МПР России и Федеральное агентство по недропользованию приняли ряд конструктивных мер по укреплению геолого-разведочного сектора экономики. Принята "Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья", последний вариант которой уточнен в 2008 г. В течение 2004-2008 гг. через систему лицензирования в геолого-разведочный процесс вовлечено около 2,5 тыс. новых поисковых участков, активизированы поисковые работы по подготовке прогнозных ресурсов на новых площадях и участках с целью восполнения истощенного поискового задела. Однако при этом оказались ущемлены работы общегеологического характера, те, что ранее назывались региональными. На их долю приходится всего 16-18 % бюджетных средств и 2,5-3,0 % суммарных инвестиций в геологоразведку, что в 5-6 раз меньше, чем было в СССР. С такими объемами на обновление геологической информации путем государственного геологического картографирования стране потребуется около 170 лет.

Одновременно в последние годы резко активизирована приватизация геологических предприятий, находящихся в собственности государства. Поставлена задача к 2011 г. завершить их акционирование и одновременно значительную часть продать, т.е. направить в частный сектор.

Проблема заключается в том, что большинство из контролируемых государством 70 геологических предприятий находится в оперативном управлении Росимущества, а не Федерального агентства по недропользованию. В итоге сектором российской геологии руководит не профильное ведомство, а агентство, отвечающее за доходы бюджета от приватизации федерального имущества. Это приводит к вымыванию профессиональных кадров, отторжению имущества, прежде всего камеральных и административных зданий, снижению конкурентоспособности предприятий. Уникальные, специализированные и единичные в своей сфере деятельности предприятия геологии оказались обезличены.

Заверения о том, что дальше акционирования процесс приватизации остатков геологических предприятий не зайдет, а акционерная форма позволит осуществить создание 3 крупных компаний (одна по региональным работам на базе ВСЕГЕИ, вторая – по поискам нефти и газа на базе ВНИГНИ и третья – по поискам твердых полезных ископаемых на базе ЦНИГРИ), не вызывают доверия, так как расходятся с практическими действиями. Например, после принятия 15.10.2008 г., а затем 29.10.08 Обращения VI Всероссийского съезда геологов Росимущество значительно активизировало свои действия не только в акционировании, но и в продаже акций ранее акционированных предприятий, в частности старейшего в стране объединения (ныне ОАО) "Центргеология". Понятно, что предприятие, имеющее в Москве и ближнем Подмосковье здания, земельные отводы и производственные помещения, будет перепрофилировано и частями распродано новым владельцам, далеким от геологии.

Закон РФ "О недрах", ориентированный на использование недр в целях добычи полезных ископаемых, в совокупности с упомянутыми выше мерами государственного и отраслевого уровня обеспечил сохранение к началу 2000-х гг. костяка геологической службы страны, в первую очередь ее государственного сектора. В ведении государства, кроме защищенных от приватизации упомянутых выше указом Президента РФ предприятий, действовали около 100 других предприятий и организаций отрасли. Фактически это был реальный потенциал для создания государственного сектора геологической службы.

Однако отсутствие четкого законодательного разграничения полномочий государства и бизнеса в геологическом изучении недр и воспроизводстве МСБ, а также закрепления и содержания функций в сфере общегеологических работ, не вписывающихся в рыночную среду, отрицательное отношение Правительства к неоднократным обращениям МПР России о передаче ему функций оперативного управления геологическими организациями, остающимися в государственной собственности, не позволили в конце 1990-х – начале 2000-х гг. выполнить назревшую к тому времени их реорганизацию. Единственной законодательной мерой, защищающей геологию, оставались государственный бюджетный фонд и отчисления на воспроизводство МСБ. Но завершение в 2000 г. действовавшей с 1994 г. государственной программы геологического изучения недр, которой устанавливались приоритеты общегеологических (региональных) исследований, в частности обязательность государственного геологического картографирования суши в масштабе 1:200 000 и шельфа в масштабе 1:1 000 000, а также отсутствие до 2004 г. иных регламентирующих документов привели к снижению роли и удельного веса таких работ. Они стали заменяться площадными поисковыми работами, ориентированными на локализацию прогнозных ресурсов отдельных видов полезных ископаемых.

Это обусловлено, во-первых, резким обострением проблемы восполнения выбывающих запасов (прежде всего нефти), а во-вторых, вовлечением государства в бизнес путем использования бюджетных средств на выявление перспективных площадей с последующей продажей добывающим компаниям права на проведение поисково-оценочных, разведочных и эксплуатационных работ на этих площадях.

Раздаются призывы об активизации и расширении масштабов такого "бизнеса" путем участия государства в поисково-оценочных и даже разведочных работах. Отсюда можно понять и действия Росимущества. Коль скоро геологическая служба уже в бизнесе, то почему она должна оставаться государственной?

Проблема воспроизводства МСБ возникла не от того, что государство не участвовало бюджетными деньгами в воспроизводстве, т.е. приросте запасов, а скорее, от негибкости его политики и недостаточной осведомленности органов власти, принимающих решения. Фактически монополизированы и коммерциализированы все действия государства по отношению к компаниям, которые рискуют участвовать в поисковых работах. Отсутствие заявочного принципа ведения поисковых работ, безусловного права на распоряжение открытием, залога права на открытие, а также субъективность подходов к установлению параметров лицензионных условий и оценки их выполнения в сочетании с неограниченным правом землевладельца, землепользователя или лесопользователя диктовать условия недропользователю, периодически поднимаемые предложения об изъятии у недропользователей так называемых "излишних" запасов, ограничения ГРР по глубине и на флангах – это лишь часть перечня препятствий, сдерживающих активность недропользователей. Вместо того чтобы снимать через законодательство и иные нормативно-правовые акты эти препоны, государство пытается переложить на себя часть задач горного бизнеса на поисковом этапе и отвлекает на эти цели более 80 % бюджетных средств, выделяемых на геологическое изучение недр.

Тем временем катастрофически стареет информация об общем геологическом строении суши и шельфа и их металлогеническом потенциале, которая служит основой для постановки поисковых работ. Начальная стадия геологического изучения недр, с которой собственно и начинается процесс воспроизводства МСБ, не является предметом рыночных отношений. К тому же она необходима для информационного обеспечения других отраслей экономики и системы жизнеобеспечения в целом. И в то же время она остается не только ущемленной, но и находится под угрозой ликвидации. Проблема даже не в деньгах: спохватившись через 5-10 лет, государство найдет их даже больше, чем потребуется. Проблема – в специализированных организациях, обеспечивающих научное, кадровое, организационное и методологическое выполнение таких работ. Это организационное ядро отечественной геологической школы, формировавшееся в России более 3 столетий. Акционировать, а затем частично или полностью приватизировать его и окунуть в среду рыночных отношений означает ликвидировать системное начало отечественной геологии как таковой. Это опасно даже для несырьевых стран и тем более недопустимо для России.

Постановление Совета Федерации от 15 октября 2008 г., текст которого приводится ниже, и Обращение делегатов VI Всероссийского съезда геологов от 29 октября 2008 г. (см.с.6) как раз и направлены на предупреждение нежелательных для геологии и экономики страны решений.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
О состоянии геологического изучения недр в Российской Федерации

Рассмотрев вопрос о состоянии геологического изучения недр в Российской Федерации, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отмечает следующее.

В результате принятых Правительством Российской Федерации и Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации мер в 2005-2008 годах наметились положительные тенденции в развитии геолого-разведочных работ, направленных на воспроизводство минерально-сырьевой базы основных видов полезных ископаемых.

Долгосрочная государственная программа изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы России на основе баланса потребления и воспроизводства минерального сырья предусматривает объединение инвестиционных возможностей государства и недропользователей, а также активизацию и упорядочение процесса лицензирования недр в сочетании с повышением уровня и качества его нормативно-правового обеспечения. Ее принятие позволило определить пути восстановления традиционного для России системного подхода к геологическому изучению недр с целью обеспечения сырьевой и энергетической безопасности государства.

Вместе с тем достижение целей, поставленных указанной долгосрочной государственной программой, сдерживается рядом факторов.

Вновь открываемые месторождения относятся преимущественно к категории мелких, а учитываемые приросты запасов, в частности по нефти и золоту, в значительной мере связаны с переоценкой ранее открытых месторождений. Снизилось качество материалов, обосновывающих прирост запасов и прогнозных ресурсов.

Объем финансирования государственного заказа на 2009-2010 годы не обеспечивает компенсацию растущих затрат на выполнение региональных геологических исследований и технико-технологическое перевооружение государственных геологических предприятий. Несовершенен механизм размещения государственного заказа за счет средств федерального бюджета на выполнение работ общегеологического и специального назначения. На проведении таких работ исторически в России и других странах мира специализируются единичные, исключительно государственные организации.

Недостаточны объемы региональных и геолого-съемочных работ, результаты которых используются только для государственных нужд и необходимы для поддержания на современном уровне информационной базы о геологическом строении российской части суши и континентального шельфа,  оценки природного потенциала недр, обеспечения геополитических и глобальных стратегических интересов России. Планируемое до 2020 года увеличение таких работ не обеспечено имеющимися производственными мощностями геологических предприятий.

Отстает от возрастающих потребностей гидрогеологическая изученность недр отдельных регионов страны.

Темпы старения информации о геологическом строении недр страны, получаемой путем государственного геологического картографирования, значительно опережают темпы ее обновления.

Серьезные опасения вызывают  состояние, организационная структура, система управления, кадровое и техническое обеспечение государственных геологических предприятий и организаций, выполняющих геологические работы для государственных нужд.

Управление сохранившимися в федеральной собственности 70 специализированными геологическими предприятиями и организациями с суммарной численностью работающих около 20 тысяч человек (что составляет менее 5 процентов от их численности в 1991 году) рассредоточено между тремя федеральными органами исполнительной власти. Это отрицательно сказывается на эффективности управления, решении кадровых, методических и других вопросов.

Массовая приватизация геологических предприятий и организаций не решает указанных выше проблем геологического изучения недр и может привести к ликвидации специализированных научно-исследовательских институтов и организаций, располагающих информацией и технологиями стратегического назначения, необходимыми для обеспечения государственных нужд в данной сфере.

Поддерживая решение Правительства Российской Федерации о создании на основе акционируемых геологических предприятий крупных хозяйствующих субъектов, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации выражает озабоченность их объединением по отраслевому принципу под управлением научно-исследовательских институтов.

Учитывая изложенное, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации  постановляет:

1. Предложить Правительству Российской Федерации:

  • начать совместно с субъектами Российской Федерации разработку стратегии развития геологической отрасли на период до 2030 года, включающей комплекс мер по усилению инновационного и кадрового обеспечения геолого-разведочного производства, обеспечению взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующих субъектов;
  • передать в ведение Федерального агентства по недропользованию все геологические федеральные государственные унитарные предприятия и организации, а также акционерные общества геологического профиля, контролируемые государством;
  • приостановить приватизацию геологических предприятий, а также преобразование в открытые акционерные общества федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2009 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2010 и 2011 годы, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2008 года № 1272-р;
  • рассмотреть вопрос об исключении из Перечня товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденного распоряжением Правительства Российскоьными государственными геологическими организациями;
  • предусмотреть с 2009 года выделение дополнительных бюджетных средств на выполнение работ по геологическому изучению и воспроизводству минерально-сырьевой базы, а также на техническое перевооружение федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ, специализирующихся на информационно-геологическом обеспечении государственных нужд.

2. Предложить Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации включить в Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период осенней сессии 2008 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, проект федерального закона № 432575-4 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Градостроительного кодекса Российской Федерации", направленный на урегулирование вопросов предоставления земельных участков для целей недропользования.

Председатель Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации

С.М. Миронов
Москва, 15 октября 2008 г., № 347-СФ


©  В.П. Орлов, Журнал "Минеральные ресурсы России. Экономика и управление" - 2008-06.
 

 

 

 
SCROLL TO TOP
viagra bitcoin buy

������ ����������� Rambler's Top100 �������@Mail.ru