levitra bitcoin

+7(495) 725-8986  г. Москва

Журналы

  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал

В.П. Орлов,  (Председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды)

Б.В. Хакимов,  (Cоветник, Совет Федерации ФС РФ)

Ю.С. Сергеев,  (Эксперт, Совет Федерации ФС РФ)

Журнал «Минеральные ресурсы России. Экономика и управление» # 2008-6
 

 

В соответствии с Земельным кодексом РФ земли
по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

  1. земли сельскохозяйственного назначения (23,6 % общей площади земель);
  2. земли населенных пунктов (1,1 %);
  3. земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (1,0 %);
  4. земли особо охраняемых территорий и объектов (2,0 %);
  5. земли лесного фонда (64,6 %);
  6. земли водного фонда (1,6 %);
  7. земли запаса (6,1%).

Такой категории и такого понятия как земли государственного фонда недр пока не существует. Вместе с тем развитие земельных отношений и практика природопользования свидетельствуют не только о необходимости введения их в оборот, но и об установлении случаев приоритетности законодательства о недрах над земельным законодательством.

Проблема земельных отводов для проведения геолого-разведочных работ, а затем и добычи полезных ископаемых стала обостряться по мере разграничения земель по формам и уровням собственности. В частности, по состоянию на 01.01.2007 г. в собственности физических и юридических лиц находилось 7,6 % земельного фонда страны, в федеральной и неразграниченной собственности – 92,4 %, в том числе в собственности субъектов РФ – 0,014 %. Однако в региональном плане структура земельного фонда крайне неоднородна. Например, в субъектах РФ юга европейской части территории России от Тульской области до Ставропольского края в собственности юридических и физических лиц находится уже 50- 65 % земельного фонда.

В настоящее время после получения лицензии на пользование участком недр для начала работ недропользователь должен оформить до 30 дополнительных согласований с различными инстанциями, на что при благоприятном стечении обстоятельств уходит до полутора-двух лет, и одним из сложнейших здесь является земельный отвод. На федеральных землях решение вопросов получения земельных участков во временное или постоянное пользование не вызывает принципиальных трудностей, хотя многочисленность и длительность бюрократических процедур отнимает у недропользователя до 1/4 и даже 1/3 срока, установленного лицензией.

Если земельный участок находится в собственности субъекта РФ, а тем более – в муниципальной собственности, появляются серьезные законодательные трудности. Это обусловлено тем, что федеральное законодательство не может регулировать распоряжение землями, находящимися в собственности иной, чем федеральная, например в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности.

Еще труднее решаются вопросы о предоставлении земельных участков, находящихся в частной собственности. Согласно Закону РФ "О недрах" и Земельному кодексу РФ предоставление права проведения геологического изучения недр и/или добычи полезных ископаемых на определенном участке недр не дает автоматически права пользования землями, расположенными над этим участком недр. Потенциальный недропользователь для получения лицензии на пользование участком недр должен вначале получить предварительное согласие землевладельца или землепользователя, а после получения лицензии – оформить документально права пользования земельным участком и это при том, что предварительное согласие землевладельца ни к чему его не обязывает. Как правило, в таких случаях недропользователь сталкивается с неприемлемыми условиями договора о продаже или предоставлении в аренду таких земельных участков, в первую очередь с ценами, многократно превосходящими рыночные цены на смежные земельные участки, под которыми нет залежей полезных ископаемых.

В отличие от законодательства многих западных стран российское земельное законодательство и законодательство о недрах рассматривают земельные участки и участки недр как самостоятельные объекты права. Это означает, что ценность находящихся в недрах под земельным участком полезных ископаемых или других полезностей недр не должна относиться к ценности самого этого земельного участка. Поэтому кадастровая стоимость земельного участка, расположенного над месторождением полезных ископаемых, не должна быть выше стоимости аналогичных соседних с ним участков без признаков наличия под ними месторождений.

Однако в российском законодательстве отсутствуют положения, регулирующие правоотношения между недропользователями и собственниками земельных участков, в результате чего права на земельные участки практически становятся определяющими в этих отношениях. На практике это провоцирует и поощряет спекулятивные запросы землевладельцев и противоречит прежде всего интересам государства. В результате часто на несколько лет затягивается начало геолого-разведочных работ, увеличивается срок ввода месторождения в эксплуатацию, порождается широкий круг земельных “рантье”.

В настоящее время вопрос получения права пользования земельным участком для пользования недрами фактически должен решать сам недропользователь. Это не согласуется с конкурсным (аукционным) порядком предоставления участков недр в пользование, так как фактически подменяет конкурс (аукцион) на участки недр аукционом на земельный участок.

Проблема должна решаться исходя из государственных интересов, не опускаясь до уровня междоусобных позиционных тяжб между призванными выполнять государственный заказ геологическими предприятиями или частными добывающими предприятиями, с одной стороны, и земельными собственниками – с другой.

Не следует забывать, что российское законодательство относит недра под всей территорией Российской Федерации к федеральной собственности. Поэтому геологическое изучение недр, а также добыча полезных ископаемых из недр, кем бы они в соответствии с российским законодательством ни проводились, являются видами деятельности для государственных нужд. Данное положение, к сожалению, не закреплено законодательно, что не позволяет использовать имеющийся в Гражданском кодексе РФ механизм допуска к пользованию любыми землями при проведении работ для государственных нужд. Несмотря на то, что минерально-сырьевой комплекс является в настоящее время основой экономики России, Гражданский кодекс РФ не упоминает использование недр в ряду государственных нужд, а в Земельном кодексе РФ отсутствует отдельная категория земель государственного фонда недр, в то время как  выделены отдельные категории для земель водного фонда, лесного фонда, транспорта, связи и др.

Потребности в земельных отводах при геологическом изучении недр – для геологической, геофизической, гидрогеологической съемок, геологических поисков и разведки месторождений – различны. Поэтому необходимо применение различных механизмов предоставления земельных участков при разных стадиях геолого-разведочных работ.

Так, для осуществления регионального геологического изучения и геологического изучения недр, включающего поиски месторождений полезных ископаемых, не предусматривающих при этом проведение поисковых горных выработок или бурение поисковых скважин, нарушающих целостность земной поверхности, нет необходимости в выделении каких бы то ни было земельных или лесных участков. Для случаев проведения такого геологического изучения на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предлагается ограничиться указанием границ площади земель для такого геологического изучения в разрешительном документе на проведение этих работ при его выдаче. Для проведения такого геологического изучения на землях, находящихся в иной, чем государственная, собственности, вопрос о предоставлении права пользования земельными участками можно решать, например, с использованием института частного сервитута, расширив его понятие в российском законодательстве*. Для этого достаточно внести изменения в ст. 274 Гражданского кодекса РФ в части отнесения к понятию сервитут также и права ограниченного пользования чужим земельным участком недропользователями, получившими в установленном порядке право геологического изучения недр без нарушения целостности земной поверхности. Устанавливаться сервитут по конкретной площади для конкретного пользователя в таком случае будет по соглашению между ним и собственником земельного участка. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута в соответствии с Гражданским кодексом РФ сервитут будет устанавливаться судом. Судебным порядком будут разрешаться также и споры об условиях его предоставления. Для других видов геологического изучения недр – поиски и оценка, разведка месторождений полезных ископаемых, в процессе которых необходимо повреждение земной поверхности горными выработками (шурфы канавы, карьеры, площадки под буровые скважины или подземные горные выработки) – предоставление земельных участков на время проведения таких работ должно быть обязательным. В этом случае можно использовать институт аренды земельных участков у государства или у иного собственника. Для земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, процедура получения их в аренду известна и трудностей здесь не предвидится, поскольку цена аренды устанавливается самим государством исходя из кадастровой стоимости земель. Согласно методике государственной оценки земель промышленности, утвержденной приказом Федеральной службы земельного кадастра России № П/49 от 20.03.2003 г., правильно установлено, что оценка кадастровой стоимости земельного участка должна исходить из показателей кадастровой стоимости соседних с ним земельных участков. Такой принцип оценки стоимости земель для целей недропользования должен быть закреплен законодательно, в том числе и для земель, находящихся в иных формах собственности. В случае же нахождения земельных участков в иной, чем государственная или муниципальная, собственности потенциальный недропользователь сможет получить необходимый участок в аренду у собственника, но только при его согласии. Основанием для этого будет являться лицензия на право пользования недрами.

* В Российской  Федерации  сервитут (ст. 274 Гражданского кодекса РФ) сегодня означает только право ограниченного пользования чужим земельным участком и  только для обеспечения возможности прохода-проезда, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника (и только собственника!) недвижимого имущества (в нашем случае – соседнего земельного участка), которые не могут быть обеспечены без установления  права такого ограниченного пользования чужим земельным участком.

На практике, однако, встречаются случаи, когда собственник земельного участка не согласен предоставить земельный участок в аренду для этих целей или требует неприемлемую за нее плату. В то же время государство как собственник недр, в том числе и находящихся под частными земельными владениями, должно иметь возможность и изучать эти недра, и искать в них месторождения полезных ископаемых, и добывать полезные ископаемые, т.е. реализовать право государственной собственности на недра, установленное Конституцией РФ.

С целью установления возможности оперативного управления процессом предоставления земель для геологического изучения недр с целью поисков, разведки и (или) разработки месторождений (добычи) полезных ископаемых предлагаем следующие изменения в законодательные акты Российской Федерации:
  1. Внести изменения в Земельный кодекс РФ, дополнив перечень категорий земель наряду с землями сельскохозяйственного назначения, землями особо охраняемых территорий, землями лесного фонда, землями водного фонда специальной категорией земель – "земли государственного фонда недр", находящихся в государственной (федеральной) собственности или переводимых в государственную собственность. Установление порядка отнесения земельного участка к землям государственного фонда недр целесообразно поручить Правительству РФ.
  2. Признать землями государственного фонда недр земельные участки, расположенные над уже известными месторождениями полезных ископаемых, а также прилегающие участки земель, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности будущих предприятий по добыче полезных ископаемых.
  3. Относить также к землям государственного фонда недр земельные участки любых форм собственности, на которых в рамках геологического изучения недр с целью поисков месторождений полезных ископаемых предусматривается проведение геолого-поисковых горных выработок и (или) бурение поисковых скважин в случае недостижения соглашения с собственником земельного участка об установлении или условиях аренды для вышеназванных целей.
  4. Формирование состава земель государственного фонда недр и распоряжение ими сугубо для вышеназванных целей поручить (по аналогии с установленным порядком для земель лесного фонда или сельскохозяйственного назначения) федеральному органу управления государственным фондом недр (в настоящее время – это Федеральное агентство по недропользованию).
  5. Земельные участки, находящиеся в иной, чем государственная или муниципальная, собственности, в случае установления наличия в недрах под ними месторождений полезных ископаемых или потенциальных месторождений (скопления полезных ископаемых, которые могут при дальнейшем изучении перейти в разряд месторождений) еще до предоставления в соответствии с законодательством о недрах права пользования участками недр для разведки и добычи полезных ископаемых либо для проведения геолого-поисковых горных выработок и бурения поисковых скважин пользователи недр могут получить в аренду от собственника. В случае недостижения соглашения с собственником земельного участка об установлении или условиях аренды для вышеназванных целей земельный участок в соответствии с Гражданским кодексом РФ должен изыматься для государственных нужд и включаться в состав земель государственного фонда недр. Действующий механизм изъятия земельных участков для государственных нужд предусматривает предоставление взамен равноценного участка или выкуп. Однако механизм выкупа должен быть дополнен ограничениями по стоимости выкупаемых земельных участков, например – не выше стоимости сопряженных земельных участков, где запасы полезных ископаемых отсутствуют.
  6. Земли государственного фонда недр до предоставления права пользования недрами могут использоваться прежними владельцами или предоставляться в пользование для иных целей, кроме капитального строительства зданий и сооружений.
  7. Земли государственного фонда недр по завершении добычи полезных ископаемых или при неподтверждении геолого-разведочными работами предположения о наличии месторождения полезных ископаемых после рекультивации переводятся в земли других категорий.
Таким образом, решение проблемы предоставления земель для геологического изучения и освоения недр возможно путем законодательного закрепления следующих основных положений:
  1. Выделение земельных участков для проведения регионального геологического изучения недр не нужно.
  2. В Гражданском кодексе РФ расширить понятие "сервитут" и применить его для обеспечения возможности проведения регионального геологического изучения или геолого-поисковых работ на частных землях.
  3. Установить в Земельном кодексе РФ новую категорию земель – земли государственного фонда недр, используемых для разведки и разработки месторождений (добычи) полезных ископаемых с применением института изъятия частных земельных участков для государственных нужд и последующим предоставлением их недропользователям одновременно с предоставлением права пользования участками недр для разведки и (или) добычи полезных ископаемых. При этом установить ограничения по стоимости выкупаемых земельных участков, например – не выше стоимости с ними сопряженных земельных участков.

* * *

В настоящее время Правительство РФ и Государственная Дума ФС РФ принимают меры по внесению поправок в действующее законодательство для упрощения процедур предоставления земельных участков для целей недропользования. Однако это позволит лишь частично решить рассмотренные выше проблемы и не снимет актуальность предлагаемого авторами комплексного законодательного решения.

©  В.П. Орлов, Б.В. Хакимов, Ю.С. Сергеев, Журнал "Минеральные ресурсы России. Экономика и управление" - 2008-06.
 

 

 

 
SCROLL TO TOP
viagra bitcoin buy

������ ����������� Rambler's Top100 �������@Mail.ru