levitra bitcoin

+7(495) 725-8986  г. Москва

Журналы

  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Серия
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал
  • Журнал

В.П. Орлов,  (Председатель Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды)

Ю.С. Сергеев,  (Эксперт, Совет Федерации ФС РФ)

Б.В. Хакимов,  (Советник, Совет Федерации ФС РФ)

Журнал «Минеральные ресурсы России. Экономика и управление» # 2007-6
    Историческая справка. Закон Российской Федерации "О недрах" № 2395-I был принят 21 февраля 1992 г. Верховным Советом РФ. Разработчиком концепции законопроекта и его текста была рабочая группа подкомитета по природным ресурсам Верховного Совета РФ, в которую входили: народные депутаты РФ Ю.С.Сергеев (председатель), Б.В.Хакимов, В.С.Сурганов, первый заместитель, затем Председатель Комитета по геологии и использованию недр В.П.Орлов, другие работники Геолкома – зам. председателя В.А.Двуреченский, Э.А.Энгель, В.П.Щербаков, сотрудники Геолкома А.Ф.Стругов, С.Я.Каганович, В.И.Бочаров. В работе рабочей группы принимали участие народный депутат РФ В.А.Федорченко, а также специалисты Е.А.Киселева, М.И.Махлина, О.Л.Кривондасова, М.О.Теплова, М.А.Травина, Л.С.Язвин.
 

21 февраля 1992 г. Верховный Совет Российской Федерации принял Закон Российской Федерации "О недрах" (далее – Закон), который действует уже 15 лет.

До настоящего времени Закон позволял решать основные задачи, стоящие не только перед отечественной геологией и добывающей промышленностью, но и перед экономикой страны в целом. Законодательство о недрах обеспечило преодоление кризиса в горно-добывающих отраслях и устойчивое их развитие в последние годы. Горная промышленность, прежде всего добыча углеводородов, обеспечивала и в ближайшей перспективе будет обеспечивать основную часть доходов консолидированного бюджета России.

В советский период собственность на недра, все геологические и горные предприятия и добытое минеральное сырье была общегосударственной. Поэтому перед разработчиками законопроекта стояла сложная задача правового обеспечения перевода геолого-разведочной и горно-добывающей отраслей на рыночные условия. Одновременно необходимо было сохранить бесперебойное обеспечение народного хозяйства всеми основными видами минерального сырья в прежних объемах. Практика подтвердила, что разработанная концепция Закона оказалась правильной для того конкретного исторического времени и, можно сказать, оптимальной.

В Законе были сформулированы основные понятия и положения недропользования:
  • определено понятие "недра" как части земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Это определение четко разделило правовые позиции и независимость правового статуса земельных участков и участков недр под ними. Российская Федерация, объявив о государственной собственности на недра, но признав возможность нахождения земельных участков не только в государственной, но и в иной собственности, тем самым предопределила и разные судьбы земельных участков и участков недр под ними. Собственник земельного участка, не являясь собственником участка недр под ним, не может внедряться на глубину более 5 м и тем более не может его использовать без получения от государства установленным образом предоставленных прав доступа и пользования недрами. Государственная собственность на недра предопределяет, таким образом, невозможность гражданского оборота участков недр и допускает только пользование такими участками. Добытое полезное ископаемое – минеральное сырье – становится собственностью недропользователя при обязанности уплаты соответствующего платежа;
  • заявлено о регулировании данным Законом отношений, возникающих в процессе изучения, использования и охраны недр континентального шельфа, не являющегося собственностью Российской Федерации, но на который Российская Федерация распространяет свою юрисдикцию;
  • к объектам регулирования данным Законом отнесены также отходы горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торф, сапропели и иные специфические виды ресурсов;
  • установлены правовые основы предоставления участков недр для их использования в коммерческих целях по результатам конкурсов или аукционов на право пользования участками недр;
  • определена форма правоустанавливающего документа – лицензии на право пользования недрами, состоящей из титульного листа и лицензионного соглашения, содержание которого различно по разным объектам (месторождениям) в зависимости от расчетных экономических показателей проектируемого предприятия.

На съездах народных депутатов РСФСР и заседаниях Верховного Совета шли ожесточенные споры о собственности на землю, леса, недра и другие природные ресурсы. В частности, предлагалось разделить общегосударственную собственность на природные ресурсы между субъектами Федерации. Однако на момент принятия Закона было достигнуто компромиссное положение о единой государственной (общенародной) собственности на недра и совместном ведении Российской Федерации и ее республик, краев, областей (субъектов Российской Федерации) вопросов управления фондом недр, и разделены были лишь полномочия органов власти разного уровня.

В ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации находились все участки недр, содержащие месторождения общераспространенных полезных ископаемых. В исключительном ведении органов власти Федерации находились участки недр континентального шельфа за пределами территориального моря. Остальные участки недр, в том числе и участки недр территориального моря (и, по умолчанию, недра внутренних морских вод – заливов, лиманов, морских губ) находились в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации.

Институт совместного ведения различных предметов государственного управления впоследствии был принят в новой Конституции России (1993 г.), в том числе и в вопросах недропользования.

Юристы по международному праву отмечали отсутствие такого инструмента федерализма в других странах, а некоторые из них считали этот так называемый принцип "двух ключей" нерациональным. Однако новейшая история показала правильность такого решения вопросов собственности на природные ресурсы страны на конкретном историческом этапе, не позволившего создать основу для развала России.

Развитие экономики России и ее регионов и сегодня регулярно ставит вопросы согласования вопросов использования природных ресурсов, находящихся на территориях субъектов Российской Федерации или прилегающих к ним территориях и акваториях, что определяет необходимость того или иного механизма "совместного ведения".

В экономической части Закон установил платность пользования участками недр, адресовав Правительству РФ определять минимальные и максимальные ставки платы по видам полезных ископаемых, в интервале между которыми конкретные ставки платежей за добычу устанавливались на местах с учетом качества полезного ископаемого, горно-геологических, природно-климатических и экономико-географических условий.

Следует подчеркнуть, что Законом в соответствии с аксиомами экономической науки вводились именно платежи, а не налог. В отличие от налогов платежи взимаются только с узкого круга лиц – пользователей природного ресурса, действие платежей ограничено сроками пользования ресурсом, ставки платежей устанавливаются дифференцированно в зависимости от денежного эквивалента качества ресурса – природной ренты.

Платежи, поступающие от добывающих предприятий, в определенном Законом порядке распределялись между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и районными (местными) бюджетами, т.е. доходы от платы за пользование недрами поступали на каждый бюджетный уровень. Это позволяло регионам и районам чувствовать значимость для своего бюджета добычных производств и проявлять максимальную заинтересованность в разработке месторождений полезных ископаемых на своей территории.

Законом был установлен механизм финансирования региональных геологических исследований, поисков и разведки месторождений полезных ископаемых через так названные отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) от стоимости каждой изъятой из недр единицы полезных ископаемых (нефти, природного газа, золота, угля, олова, платины и т.д.) – абсолютно рыночный механизм самофинансирования ВМСБ, введенный в СССР еще с 1960-х гг. Этот механизм стал предметом гордости отечественных экономистов и отмечался геологическими службами других стран как достижение и пример для подражания.

В организационной части Закон обеспечил оформление прав на продолжение пользования участками недр (лицензирование) действующим на момент вступления его в силу горно-добывающим предприятиям, большинство из которых при этом находились в статусе государственных предприятий или в стадии реорганизации, акционирования и приватизации.

Все действующие горно-добывающие или иные предприятия, пользующиеся недрами, в месячный срок с момента введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами могли подать заявки и получить лицензии на право пользования участками недр. Геолком России и его территориальные подразделения в сжатые сроки оформили более 5 тыс. таких лицензий, чтобы выполнить главную задачу – обеспечить работу горно-добывающей промышленности и предотвратить скупку многих месторождений иностранными компаниями.

На новые участки недр, содержащие месторождения полезных ископаемых, лицензии предоставлялись недропользователям уже по результатам конкурсов и аукционов. Практика показала, что наиболее рациональной формой является конкурс с аукционным завершением, которая, к сожалению, в последующие годы была забыта.

По мере накопления правоприменительной практики и изменения экономической ситуации в Закон вносились изменения и дополнения. В 1995 г. Закон был принят в новой редакции с сохранением первоначальной концепции; изменения и дополнения касались более четкого установления оснований получения права пользования участками недр.

В последующем изменения в Закон вносились еще 7 раз. Сначала было изменено соотношение распределения доходов от платежей за право пользования недрами в пользу федерального бюджета, а затем это положение было и вовсе отменено. Это существенно ухудшило бюджетную обеспеченность добывающих субъектов РФ, умножило число дотационных регионов и повергло в глубокую бюджетную недостаточность районы, в которых непосредственно и добываются полезные ископаемые.

Затем оказались отмененными обязательные отчисления на ВМСБ, в результате чего геологоразведка осталась без надежного источника финансирования.

Кроме того, с отменой отчислений на ВМСБ в одном налоговом режиме оказались компании, получившие разведанную сырьевую базу бесплатно и обязанные компенсировать прежние затраты государства на геологоразведку, и компании, разведавшие месторождения за свой счет.

Одновременно с отменой отчислений на ВМСБ были отменены также дифференцированные платежи за право пользования недрами. Взамен Налоговый кодекс ввел недифференцированный "плоский" налог на добычу полезных ископаемых, не учитывающий различия горно-геологических и географо-экономических условий месторождений, а также соотношений затрат государства и компании на его разведку.

Можно сказать, что все последующие изменения и дополнения Закона после 1995 г., особенно принятые после 2000 г., существенно изменили первоначальную концепцию и, по мнению большинства специалистов по геологии и горному делу, ухудшили правовое регулирование пользования недрами, прежде всего при решении вопросов ВМСБ.

Право пользования участком недр с целью разведки и добычи для недропользователя, за счет средств которого открыто и оценено месторождение полезного ископаемого, было введено в Закон в 1995 г., но до сих пор трудно реализуемо ввиду сложности процедуры оформления такого права, а также неограниченных возможностей чиновника найти причины для отказа его предоставления.

Для исключения подобных ситуаций необходимо законодательно ввести положение, устанавливающее возникновение права пользования участком недр для разведки и добычи по факту самого открытия, и обязательность оформления такого права в течение не более 6 мес., а также ответственность чиновников за невыполнение этих установлений и тем самым нанесение своими действиями или бездействием значительного материального ущерба недропользователю и государству.

Отсутствие в российском законодательстве правовой нормы о возможности переуступки (на возмездной основе) первооткрывателем месторождения своего права на пользование недрами другому пользователю недр является главным препятствием для существования геолого-разведочных организаций, специализирующихся на поисках месторождений полезных ископаемых и их оценке (предварительной разведке). Лишь небольшая часть бывших геолого-поисковых и геолого-разведочных предприятий СССР и РСФСР продолжают свою профессиональную деятельность в качестве подразделений горно-добывающих компаний или немногочисленных государственных предприятий. Остальные геолого-разведочные предприятия вынуждены были перепрофилироваться и в настоящее время занимаются иной деятельностью, не связанной с геологоразведкой или горным делом.

Для привлечения инвестиций и расширения объемов поисков и оценки (предварительной разведки) новых месторождений полезных ископаемых необходимо введение в законодательство о недрах:

  • гарантированного права пользования участком недр с целью выполнения следующей стадии (этапа) пользования недрами юридическим или физическим лицом, за счет средств которого было проведено геологическое изучение данного участка недр;
  • возможности свободной полной переуступки (продажи) права на выполнение следующего этапа пользования данным участком недр от одного пользователя недр другому пользователю недр;
  • заявительного порядка получения прав пользования нераспределенными участками недр для их геологического изучения;
  • государственной регистрации возникновения или приобретения прав пользования недрами для основных стадий (этапов) и оборота таких прав.

Одним из важнейших условий привлечения инвестиций в геологическое изучение недр является существование заявочного порядка получения участка недр для целей геологических поисков. В настоящее время в России заявочный порядок практически отсутствует, хотя законодательно не запрещен. Предоставление участков недр для поисков по инициативе органов государственной власти необоснованно ограничивает возможности геолого-разведочных организаций, которые не могут получить право на поисковые работы на участках недр, прогнозируемых самими организациями, поскольку государство на этих участках прогнозные ресурсы еще не оценило.

Дополнительными условиями повышения привлекательности инвестиций в геологические поиски, разведку в освоение недр в России должны стать:

  • общедоступность и бесплатность геологической информации, не содержащей коммерческую или государственную тайну;
  • расширение круга пользователей за счет физических лиц – граждан Российской Федерации, а также юридических лиц при наличии у них собственных или заемных средств, достаточных для финансирования пользования участком недр, перспективы которых положительно оцениваются самими заявителями и не оценены или оцениваются отрицательно государственной геологической службой;
  • правовое оформление интеллектуальной собственности геологоразведчиков на результаты геолого-разведочного труда и материальное вознаграждение за их использование;
  • снижение риска инвестиций в геологические поиски участием государства (налоговые льготы, страхование рисков, партнерство).
Отдельная тема – геологическая информация.

Использование геолого-экономической информации об участках недр должно основываться на следующих принципах:

  • справочная и обобщенная информация, не содержащая государственной или коммерческой тайны, должна предоставляться для использования без ограничений и бесплатно;
  • отчетная информация может предоставляться пользователю данного участка недр вместе с правом пользования за установленную плату, если она полностью или частично необходима недропользователю;
  • первичная информация должна быть собственностью лиц, за счет средств которых выполнены геолого-разведочные работы, но обременена обязанностью предоставления ее государству;
  • информация, содержащая описание научных моделей строения участка недр (месторождения) и его прогнозную оценку, должна использоваться как интеллектуальная собственность.

В первой редакции Закона (1992 г.) сроки пользования недрами были установлены для геологического изучения – до 5 лет и для разведки и добычи – до 25 лет. При последующих изменениях Закона введена норма о возможности продления сроков пользования недрами для разведки и добычи полезных ископаемых, обоснованных технико-экономическими расчетами. 14 ноября 2007 г. Государственная Дума приняла федеральный закон, предусматривающий увеличение сроков до 10 лет для геологического изучения континентального шельфа. Совет Федерации высказался за установление срока геологического изучения любого участка недр как на море, так и на суше, обоснованного проектом геолого-разведочных работ.

К сожалению, явно устаревшее Положение о порядке лицензирования пользования недрами является действующим. Подготовленный в 1995 г. проект федерального закона "О лицензировании пользования недрами" только в 1997 г. был принят в первом чтении и затем в 2004 г. снят с рассмотрения. В связи с этим необходимые подробные правовые нормы о порядке лицензирования можно было бы внести непосредственно в сам Закон, однако и это тоже не сделано.

В последние 4 года Министерством торговли и экономического развития РФ и Министерством природных ресурсов РФ предпринимались неоднократные попытки создания новой редакции Закона с кардинальным пересмотром действующего Закона. Общим недостатком этих проектов было ошибочное представление инициаторов законопроектов о том, что основу Закона должны составлять разделы о механизме предоставления участков недр недропользователям и введении в недропользовании института гражданско-правовых договорных отношений. В то же время уже давно назрела необходимость создания редакции Закона как документа, призванного регулировать горные отношения в процессе уже реализации предоставленных прав недропользования, следить за изменением отношений в этой сфере, с тем чтобы обеспечить рациональность пользования недрами, стимулировать повышение нефтеотдачи пластов и вообще повышение коэффициента извлечения полезного ископаемого из недр, содействовать привлечению инвестиций в добычное производство и сферу ВМСБ, введению условий для появления конкуренции в геолого-разведочном деле, созданию рынка геологических услуг и упрощению многочисленных узаконенных бюрократических процедур на всем протяжении процесса недропользования.

Принципиальный вопрос – перевод недропользования на гражданско-правовые отношения. Мало кто знает (но многие интуитивно догадываются), что это пока неразрешенная проблема теории экономических отношений.

Многочисленные обсуждения проектов Закона на различных площадках привели к их отзыву инициаторами законопроектов, что является результатом кулуарной практики их подготовки без предварительных консультаций с широким активом горно-геологического сообщества.

Сегодня всем видны недостатки действующей редакции Закона. По целому ряду позиций, требующих внесения изменений, уже сегодня имеется единодушное мнение недропользователей, МПР России, законодателей и общественности, однако их внесение в инициативном порядке откладывается до внесения изменений концептуального характера.

К таким положениям, необходимость введения которых не вызывает сомнения, можно, в частности, отнести:

  • снятие ограничения участка недр по глубине и по площади, когда недропользователь, занимающийся добычей полезного ископаемого, не имеет права проводить геолого-разведочные работы на то же полезное ископаемое ниже границ лицензионного участка или в контурах месторождения, выходящих за пределы горизонтальных границ участка;
  • введение правовой нормы, устанавливающей основания для предоставления участков недр на шельфе по “совмещенной” лицензии;
  • безусловное право компании-первооткрывателя месторождения на получение "совмещенной" лицензии;
  • признание проекта на геологическое изучение, разведку, разработку основным документом для внесения контролируемых параметров в лицензионное соглашение;
  • разграничение участков недр по их значению на участки недр федерального, регионального и местного значения.

Кроме того, Закон должен определить процедуру разработки и утверждения нормативов потерь при добыче полезных ископаемых, их корректировки по мере отработки отдельных блоков (горизонтов, залежей) и порядка передачи информации об утвержденных нормативах потерь в налоговые органы.

Назрела необходимость законодательно разрешить недропользователям безвозмездную переуступку другим недропользователям (отвечающим условиям, предъявляемым к пользователям недрами) права на добычу остаточных (не более 10 % балансовых) запасов полезных ископаемых и эксплуатацию низкодебитных нефтяных скважин.

Необходимо также установить право потенциального недропользователя инициировать без проведения конкурса или аукциона получение лицензии на разработку месторождений с некондиционными запасами, если у него есть предположения о применимости новых технологических или организационных решений.

Следует предусмотреть положение об ответственности государства, предоставившего участок недр в пользование по результатам аукциона, в случае неподтверждения оценочных параметров, на основании которых была установлена начальная ставка аукционных торгов.

Закон должен содержать четкие формулировки в понятийном аппарате, на который следует ориентироваться в других отраслях законодательства в части применения специфической "горной" терминологии. Например: термины "полезное ископаемое" – то, что в недрах, а "минеральное сырье" – то, что добыто и поднято на поверхность; термины "сырая руда", "товарная руда", "нормативы потерь при добыче", "первый товарный продукт", используемые в Налоговом кодексе и неоднозначно трактуемые законоприменителями – налоговыми органами; термины "запасы полезного ископаемого" – как количество полезного ископаемого в недрах, с высокой (и какой именно) степенью достоверности определенное по результатам горных работ и бурения скважин, апробированное в установленном порядке и поставленное на государственный баланс, а "предварительно оцененные запасы и прогнозные ресурсы" – как количество полезного ископаемого в недрах с невысокой (и какой именно) степенью достоверности, определенное по недостаточному числу прямых определений количества полезного ископаемого в недрах на месторождении или по косвенным признакам, коррелирующимся с количеством полезного ископаемого на аналогичных известных объектах.

Государство, заинтересованное в предоставлении участка недр в пользование, должно "разбюрократизировать" процесс согласования разрешительных документов. Представляется целесообразным изложить в Законе критерии отнесения земельных участков к особой подкатегории земель в составе "земель промышленности" – к "землям государственного фонда недр" с одновременным введением такой подкатегории земель в Земельный кодекс РФ и Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категорию в другую", а также специфики перевода таких земельных участков из земель иных категорий для проведения геолого-разведочных или добычных работ и обратно по завершении таких работ. Представляется, что государство, заинтересованное в предоставлении участка недр в пользование, должно изымать у собственника земельный участок для государственных нужд и передавать его вместе с правом пользования участком недр недропользователю. Это могло бы на 1-2 года сократить бюрократическую паузу между получением права пользования недрами на торгах (конкурсе или аукционе) и началом работы, исключив возможность превращения собственников земельных участков в "земельно-недровых" рантье.

Для случаев добычи углеводородов государство к тому же должно гарантировать недропользователю к началу добычи доступ к магистральному нефте- или газопроводу в объемах согласованной добычи, что также должно быть отражено в лицензионном соглашении.

Неоднократные неудачные попытки принятия новой редакции Закона показывают, что принятие в ближайшее время полномасштабного текста в одном федеральном законе о внесении изменений весьма проблематично. Ряд изменений нужно вносить как можно скорее. Поэтому наилучшим выходом из создавшегося положения представляется принятие поправок и изменений с разбивкой их по блокам, сформированным по уровню согласованности.

Параллельно, "в пакете" с основным законом о внесении поправок в Закон, целесообразно принимать и обеспечивающие его выполнение законы по смежным отраслям законодательства.

Таким образом, 15-летняя судьба Закона РФ "О недрах" свидетельствует об устойчивости его основных концептуальных положений и необходимости регулярного (по мере выявления недостатков в процессе законоприменительной практики) внесения дополнений и изменений тактического характера. Далеко не все изменения Закона в предшествующий период могут оцениваться положительно. Тем не менее закон-старожил сохраняет свое главное назначение – успешное регулирование отношений в основных отраслях сырьевого сектора экономики России.

©  В.П. Орлов, Ю.С. Сергеев, Б.В. Хакимов, Журнал "Минеральные ресурсы России. Экономика и управление" - 2007-06 .
 

 

 

 
SCROLL TO TOP
viagra bitcoin buy

Rambler's Top100 �������@Mail.ru